우리나라 주민관리제도의 비판적 분석

변호사 김기중

서    론

우리는 지난 30여년 동안 국가기관에 자신과 가족의 신상명세 그리고 주소이동상황을 항상 등록하면서 살아왔고 그러한 등록을 제대로 하지 않을 경우 벌금이나 과태료를 물어 왔으며, 국가가 본임임을 확인하여 주는 신분증을 항상 소지하여 왔고 이러한 신분증을 소지하지 못하는 것이 오로지 자신의 잘못인 것처럼 생각하며 살아왔다. 이렇게 국가가 국민에게 부여한 의무로 인하여 일정 범위의 국민이 일정한 고통을 받았을 것임이 분명한 제도에 대하여 그동안 아무런 문제제기도, 문화적 □ 사회적 검토도 없었다는 것은 오히려 경이라고 할 수 있을 정도로 특별하다. 특히, 헌법적 측면에서 거주민강제등록제도나 강제적인 국가신분증제도는 개인의 인격권과 행복추구권을 침해할 여지가 있고 사생활의 비밀과 자유를 제한하는 것이며 더 크게 보면 결국 인간의 존엄과 가치를 경시하는 제도라고 볼 수가 있으므로, 위와 같은 제도가 국민의 기본권을 제한하는 것인지, 그리고 그러한 제한이 기본권제한의 일반원칙에 부합하는 것인지, 나아가 기본권의 본질적인 내용을 침해하는 것은 아닌지 하는 등에 대한 논의는 있었어야 할 것인데, 그동안 이러한 문제에 대한 어떠한 지적이나 논의도 없었던 것으로 보인다. 이런 상태에서 정부는 주민등록증을 IC칩이 내장된 전자카드로 제작하고 이러한 전자카드를 운용하는 과정에서 일정 범위의 주민등록정보를 관련기관 사이에 상호교류하여 사용하겠다는 계획을 발표하였고, 이에 대하여 많은 사람들이 우려를 표시하고 있다. 하지만, 이른바 □전자주민카드□가 시행되는 전제조건은 주민등록과 주민등록증 제도이므로 이들 제도가 갖는 의미와 문제점을 파악하고 이를 어떻게 고칠 것인지에 관한 논의가 선행되지 않고서는 전자주민카드의 제도 자체에 대한 올바른 이해, 나아가 그 문제점에 대한 올바른 이해를 할 수 없다고 본다. 이처럼 거주민등록과 국가신분증 제도에 대한 우리의 인식수준이 아주 낮다는 점 자체가 전자주민카드 제도를 다시 한번 신중히 검토해 보아야 하는 근거가 될 수 있을 것이다. 이 글에서는 먼저 신분등록제도와 주민등록제도 그리고 주민등록증 제도를 서로 구분하고 이들중 주민등록과 주민등록증 제도만을 분석의 대상으로 하며, 주민등록과 주민등록증 제도의 현황과 문제점을 검토하고자 한다.

) 전자주민카드 기재사항에 대한 갱신은 읍 □ 면 □ 동, 경찰청, 의료보험보험자(관리공단, 조합), 국민연금관리공당 등의 연관기관에서도 가능하도록 계획되고 있다. 예를 들어 의료보험관리자는 발급센타로부터 주민망을 통하여 의료보험업무 관련자료(인적사항, 주소 등)를 수신할 수 있고, 의료보험내역 변동자료와 신규 전자카드 발급대상자의 의료보험자료를 발급센타로 전송하는 기능을 수행할 수 있다. 이는 결국 전자주민카드 제도에의 연동기관들이 주민의 인적정보를 담은 통합 데이타베이스에 접근하지는 못하지만, 주민의 이름, 주소 등과 같은 기본적인 인적자료를 발급센타와 주민망을 통하여 제한적으로 공유하게 됨을 뜻한다(한국전산원, □전자주민카드의 사회 및 산업 영향 분석□, 1996. 12., 254쪽).

한편, 정보통신부 등 주민등록정보를 필요로 하는 다른 행정기관은 행정기관 사이의 주민등록정보 공동활용을 요구하고 있고(한국전산원, 위 책, 253쪽 ; 1995. 4., 주민등록증갱신 기본계획 ; 1997. 2. 12., 정보통신부 주최 □주민등록정보 공동활용 관련 간담회□), 주민등록정보의 공동활용계획은 전자주민카드 제도가 도입되면 더욱 쉽게 받아 들여질 수 있고, 이러한 공동활용은 전자주민카드와 결합하여 더욱 능률적으로 기능하게 될 것이다.

신분등록제도와 거주민등록제도의 구분

전 국민을 대상으로 일정한 개인사항을 반드시 등록을 하도록 하는 제도는 신분등록제도와 거주민등록제도(inhabitant registration)가 있다. 우리나라는 신분등록제도로 호적제도를 두고 있고 거주민등록제도로 주민등록제를 두고 있다. 신분등록제도는 출생, 혼인, 이혼, 사망, 가족 등을 등록하도록 하여 공증하는 제도로, 어느 나라나 유사한 형태의 신분등록제도를 두고 있다. 이같은 신분등록제도는 민법(특히 가족법)에 기반을 두고 있는 제도로 행정법(특히 지방행정)에 기반을 두고 있는 거주민등록제도와는 일정한 관련이 없지 않으나 등록의 목적, 내용, 사용처 등이 다르기 때문에 정보처리시스템과 관련하여 주민관리제도를 논하고자 하는 이 글의 논의에서는 일단 제외한다.

) 중국, 일본, 한국 등 동양의 신분등록제도는 전통적으로 □家□를 중심으로 신분관계를 정리하고 있으나 서구의 경우는 개인을 중심으로 하고 있다는 점에서 동서양의 신분등록제도에 상당한 차이가 있다고 한다(신분등록에 관한 자세한 사항은 구본권, □신분등록제도에 관한 연구□, 동국대학교 법학과 석사학위논문, 1994, 참조)

) 다만, 신분등록제도만을 두고 서구 여러나라의 경우에도 이러한 신분등록제도의 전산화가 급진전하여 이에 대한 통제문제가 주요한 논의대상이 되고 있다.

한편 이 글에서 함께 분석하고자 하는 주민등록증 제도는 실질적으로는 그 명칭과 달리 □주민등록□을 확인하는 증명서라기보다는 국가신분확인카드(National Identification Card)의 성격을 갖는 국민신분증제도로 위와 같은 등록제도와 전혀 별개의 것이다. 하지만 우리 주민등록증 제도는 주민등록제도와 관련하여 함께 발전하여 왔고, 전자주민카드 제도는 서로 다른 역할을 하는 국가신분증 제도와 거주민 등록제도를 정보처리시스템을 매개로 융합시키는 결과를 가져오기 때문에 함께 분석하고자 한다. 더구나 주민등록증은 신고의무, 처리절차, 발급의 주체, 수록내용 등이 주민등록제도와 관련되어 처리되고 있어 주민등록증이 주민등록제도의 외피인 것처럼 착각될 정도로 밀접한 관련을 가지고 있어 함께 살펴보는데는 아무런 지장이 없다.

주민등록과 주민등록증 제도의 역사

주민등록제도

현행 주민등록의 역사는 일제시대로 거슬러 올라간다. 조선총독부는 이른바 □대동아전쟁□이 한창이던 1942. 9. 26. 조선기류(寄留)령(제령 제32호)와 기류수속규칙(조선총독부령 제235호)을 공포하였다. 기류법이전에는 신분등록제도만 있었고 당시 상황에 비추어 신분등록제도만으로 신분관계확인과 과세처리에 크게 불편함이 없었을 것으로 생각된다. 기류법의 내용은 90일이상 거주할 목적으로 본적지 외의 일정한 장소에 주소 또는 거소를 정한 자는 府邑面(조선호적령에 의하여 호적사무도 부읍면에서 한다)에 비치한 기류부에 등록하여야 한다는 것이다. 기류에 관한 사항은 계출뿐만 아니라 직권으로도 할 수 있으나, 기류에 관한 계출을 해태한 자는 10원이하의 과료에 처하도록 하고 있다. 이 조선기류령은 대한민국정부수립이후에도 그 효력을 유지하였다.

) 김병유, □주민등록제도의 의의와 연혁 개관□, 사법행정, 1997. 7., 103쪽

새로운 거주민등록제도는 박정희 군사정부에 의하여 만들어졌다. 최고입법회의는 1962. 1. 15. 기류법(법률 제967호)을 제정, 공포하였다. 이 기류법은 1가구별 1용지의 기류부를 개설하고 본적지 이외의 일정한 장소에 30일이상 주소 또는 거소를 정한 자에게 신고의무를 부과하는 외에 조선기류령과 아무런 차이가 없었으나, 1962. 5. 10. 주민등록법(법률 제1067호)이 제정, 공포되면서 시행되지 못하고 폐지되었다. 이 주민등록법에 의하여 현행의 제도처럼 형식상 지방자치단체의 □주민관리□라는 형식을 갖고 있으나 실질적으로는 통일적인 국가거주민등록체계가 만들어지게 되었다. 제정 주민등록법은 □주민의 거구관계를 파악하고 상시로 인구의 동태를 명확히 하기 위하여□(제1조), 기류법과 달리 □본적지를 떠났는지 여부□에 관계없이 모든 대한민국 국민에게 이름, 성별, 생년월일, 주소, 본적을 시 □ 읍 □ 면에 등록하도록 하고, 세대의 전부 또는 일부가 이동할 때에도 퇴거와 전입신고를 하도록 의무화하고 있다(제2조, 제6호, 제10조). 이러한 신고를 하지 아니한 자에게는 3만환이하의 과태료를 부과하도록 하였다(제20조).

1968. 5. 29.의 1차개정(법률 제2016호)때 병역사항과 특수기술사항을 신고사항으로 추가하였고, 주민등록지를 공법관계에 있어서의 주소로 하는 규정을 신설하였다. 1970. 1. 1. 2차개정(법률 제2150호)은 주로 주민등록증에 관한 사항을 추가한 것이며, 1975. 7. 25. 3차개정(법률 제2777호)으로 주민등록증 제도를 개선하고 과태료와 벌칙규정을 강화하였으며, 1977. 12. 31. 4차개정(법률 제3041호)으로 세대별 주민등록표 외에 개인별 주민등록표를 작성하도록 하고 개인별 주민등록표는 주민등록번호순으로 편재하도록 하였다. 1991. 1. 14. 7차개정(법률 제4314호)으로 주민등록사무를 전산으로 처리할 수 있도록 근거규정을 마련하고 주민등록표의 열람, 등초본의 교부신청을 이해관계자만이 할 수 있도록 하였으며, 1993. 12. 27. 8차개정(법률 제4608호)으로 주민등록사무의 전산처리에 따라 전출신고제도를 폐지하고 주민등록증발급연령에 달한 자가 발급통지를 받고 60일이내에 발급신청을 하지 아니하는 경우 처벌하도록 하던 것을 7월이내로 연장하였다.

주민등록증 제도

주민등록제도의 또다른 축은 주민등록증 제도와 전 국민 단일식별코드인 주민등록번호제도이다. 주민등록증 제도는 제정 주민등록법에서는 도입되지 않았으나, 1968. 5. 29. 주민등록법 제1차 개정때 도입되었다. 이 개정법에서는 □18세이상의 주민에 대하여 주민등록증을 발급할 수 있다□고 하여 발급을 강제하지 않았으나, 1970. 1. 1. 주민등록법 제2차 개정에 의하여, □치안상 필요한 특별한 경우에 주민등록증을 제시하도록 함으로써 간첩이나 불순분자를 용이하게 식별, 색출하여 반공태세를 강화하기 위하여□(개정이유중 일부), 시장 또는 군수에게 18세이상의 모든 주민등록자에 대하여 주민등록증을 발급하도록 하는 법적의무를 부과하고, 사법경찰관리에게 간첩의 색출 □ 범인의 체포 등 그 직무를 수행함에 있어서 주민의 신원이나 거주관계를 확인하지 않을 수 없는 □일정한 경우□에 주민등록증의 제시를 요구할 수 있도록 하였다. 하지만, 주민등록증을 발급받지 않는 경우에 처벌하는 규정을 두지는 않았다.

) 그 이전에는 시 □ 도민증 발급조례 또는 규칙에 의하여 시장 또는 도지사가 발급하는 시민증 또는 도민증이 있었다. 이 제도는 주민등록법 제2차 개정법률의 시행으로 폐지되었다(김병유, □주민등록증 제도에 관하여□, 사법행정 1979. 2., 114쪽)

) 1968년은 1.12.무장공비침투사건으로 국가안보론이 팽배한 한 해였다. 당시 정부와 공화당은 국가안보를 이유로 향토예비군의 조직과 무장을 강화하는 내용의 향토예비군설치법 개정안을 제안하였으나, 야당인 신민당은 국민의 기본권 침해, 정치적 목적이용 우려 등을 이유로 강력히 반대하였다. 이에 공화당은 5. 10. 국회 본회의에서 신민당이 불참한 가운데 공화당 단독으로 법안을 통과시켰고, 주민등록증의 발급규정을 삽입한 주민등록법 1차 개정안은 위 향토예비군설치법 개정안이 단독처리될 때 함께 통과된 것이다(조선일보 1968. 5. 11.자 1면).

) 하지만, 정부는 1968. 12. 말까지 주민등록증 발급대상자 1,574만명 대부분에게 각자 고유한 주민등록번호가 새겨진 주민등록증을 발급하였다고 한다(한겨레신문, 1992. 11. 18. 18면).

) 1. 호텔 □ 여관 등 숙박업소에 투숙할 때, 2. 대통령령으로 정하는 접적지역에 출입할 때, 3. 국방 또는 치안상의 필요로 군 또는 경찰에 의하여 특별히 경비 또는 경계되고 있는 지역이나 장소에 들어갈 때, 4. 선박 또는 항공기에 승강할 때

1975. 7. 25.의 3차 개정때에는 □안보태세를 강화하기 위하여 주민등록을 거주사실과 일치시키고 민방위대, 예비군 기타 국가의 인력자원을 효과적으로 관리하여 총력전 태세의 기반을 확립하기 위하여□(개정이유), 주민등록증 발급대상자의 연령을 17세로 낮추면서, 17세이상의 주민등록증 발급대상자에게 주민등록증 발급의무를 부과하였으며, 사법경찰관리가 간첩의 색출 □ 범인의 체포 등 그 직무를 수행함에 있어서 주민의 신원이나 거주관계를 확인할 필요가 있을 때에는 □언제든지□ 주민등록증의 제시를 요구할 수 있도록 하였다.

) 위 2차개정때에는 시장 또는 군수의 발급권한만을 규정하였으나, 3차 개정에서 발급대상자의 발급의무를 새로이 규정한 것이다.

1977. 12. 31.의 4차 개정때에 □드디어□ 주민등록증의 발급통지를 받고도 정당한 이유없이 1년이상 발급신청을 하지 아니한 자에 대하여 10만원이하의 벌금 또는 구류에 처할 수 있는 형벌규정을 신설하였고, 1980. 12. 31.의 5차 개정(법률 제3330호)때에 17세이상의 모든 국민에게 주민등록증 소지의무를 부과하고 분실시 7일이내에 신고하도록 함으로써 주민등록증 제도가 완성된 형태를 갖추게 된다.

한편, 전국적인 신분증제도에는 당연히 고유번호가 따르게 마련이고, 우리의 경우는 주민등록번호라는 이름으로 주민등록증을 최초로 발급할 때부터 발급대상자 전원에게 고유한 번호가 부여되었다. 초기의 주민등록번호는 2부분으로 구분된 6자리 숫자(모두 12자리)로 이루어졌으나, 1975. 8. 26. 주민등록법 시행령과 같은 해 11. 4. 같은 법 시행규칙의 개정으로 생년월일, 성별, 지역을 표시하는 13자리의 숫자 체제로 바뀌어 현재에 이르고 있다(주민등록법 시행령 제3조의 2, 시행규칙 제1조).

) 앞의 여섯자리 숫자는 지역을, 뒤의 여섯자리 숫자는 거주세대와 개인번호를 나타낸다. 1968. 11. 당시 대통령이었던 박정희부부에게는 110101-100001과 110101-200002가 부여되었다고 한다(위 한겨레신문, 같은 기사).

주민등록과 주민등록증 제도의 내용

주민등록

목적 : 주민등록은 시, 군, 구의 주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계를 파악하고 상시로 인구의 동태를 명확히 하여 행정사무의 적정하고 간이한 처리를 도모함을 목적으로 하고 있다(주민등록법 제1조, 아래에서는 법이라고만 함). 하지만 이제 주민등록은 단순히 주민의 거주관계를 파악하고 상시로 인구의 동태를 명확히 하는 목적으로만 사용되는 것이 아니라 모든 국가사무의 기본적 전제가 되고 있다.

등록대상자 : 시읍면의 관할구역안에 30일이상 거주할 목적으로 주소 또는 거소를 가진 자(법 제6조)는 세대주나 세대를 관리하는 자 또는 본인(법 제11조)이 그 거주지를 관할하는 시장 □ 군수 또는 구청장에게 일정한 사항을 신고하여야 한다(법 제10조). 또한 하나의 세대에 속하는 자의 전원 또는 그 일부가 거주지를 이동한 때에는 위 신고의무자가 신거주지에 전입한 날부터 14일이내에 전입신고를 하여야 한다(법 제14조). 정당한 이유없이 이러한 신고의무를 위반할 때에는 2만원이하의 과태료에 처한다(법 제20조). 신고의무자가 위와 같은 신고를 하지 아니할 때 시장 □ 군수 또는 구청장은 사실조사와 공부상의 근거 또는 통 □ 리장의 확인에 의하여 주민등록을 하거나 등록사항을 정정 또는 말소할 수 있다(법 제17조의 2 제3항).

등록사항 : 신고의무자는 성명, 성별, 생년월일, 세대주와의 관계, 본적, 주소, 전입전의 주소, 병역의무자의 병역사항, 특수기술에 관한 사항을 신고하여야 한다(법 제10조 제1항), 병역의무자가 신고하여야 하는 병역사항은 병역미필자는 역종 □ 신체등위와 그 처분사항, 의무복무를 마친 자는역종 □ 군별 □ 계급 □ 군번 □ 병과 □ 주특기 □ 복무기간 □ 전역사유 □ 전역근거 및 역종변경사항이며(시행령 제8조), 특수기술에 관한사항은 국가기술자격법 및 기타 법령에 의하여 취득한 기술에 관한 자격과 면허이다(시행령 제9조). 하지만, 주민의 신고로 작성되는 세대별, 개인별 주민등록표에는 법률과 시행령에 의하여 제한되는 위와 같은 사항만이 기록되어 있는 것이 아니라 보다 광범위한 내용을 포함하고 있다.

세대별 주민등록표에는 호주, 개인별 주민등록번호와 주소이동상황을 추가로 기재하도록 되어 있다(시행령 별지 제2-2호 서식). 개인별 주민등록표에는 이보다 훨씬 광범위한 기재사항을 두고 있다. 위 신고사항외에 기재하도록 되어 있는 사항은 세대번호, 혼인여부, 혈액형, 본적변경사유, 개인별주소이동상황, 예비군교육훈련사항(편성부대, 편성구분, 교육훈련보류사유), 동원훈련사항(소집부대, 집결장소, 동원보류 또는 면제사유, 훈련일수, 기능보유여부, 동원순위 및 사유 등), 자격면허사항과 관련하여 직업훈련의 직종과 훈련실시기관, 졸업년도와 졸업학과, 학령아동 관련사항(보호자성명, 생년월일, 주소, 취학년도, 졸업년도), 원호대상자 관련사항(보훈번호, 생활등급, 대상구분), 민방위관련사항(소속민방위대, 교육시간, 참석시간, 불참시간 등의 목록), 생활보호대상자 사항(등록번호, 건강상태, 의료보호대상, 재산상황, 가동능력자의 수 등), 주민등록증 발급사항과 관련하여 재발급한 날, 학력, 직업 등을 기재하도록 하고 있다(시행령 별지 제2-1호 서식). 이렇게 하여 수집된 정보항목은 모두 140개 항목에 달하고 있다고 한다. 다만, 주민등록전산망에 수록되어 전산화된 항목은 140개 항목의 원시기록중 73개 항목과 전산화 사업당시 다른 부처에서 요구한 5개 항목을 포함하여 11개 분야 78개 항목이다. 78개 항목중에는 주민등록법과 시행령에 규정되어 있지 않은 혈액형, 혼인관계, 직업, 전화번호, 학력, 민방위사항(편성, 소속, 교육시간, 참석시간 등), 병력동원사항, 생활보호대상자사항(건강상태, 월 평균 소득액, 적용년수 등)이 여전히 포함되어 있다.

) 안기부, 외무부, 노동부에서 요구하였다고 한다. 추가된 항목은 전화번호, 의료보장구분과 진료증번호, 주민등록표 보관지, 호주변경사유이다(제144회 국회, 예산결산특별위원회 제13차 회의록, 내무부장관의 답변).

) 전태수, □고도정보화사회에 있어서 공공기관의 개인정보 보호에 관한 연구□, 고려대 정책과학대학원 석사학위논문, 1992. 12., 54쪽

관장기관 : 시장 □ 군수 또는 자치구의 구청장이 관장하며, 내무부장관의 지도 □ 감독을 받게 되어 있다(법 제3조 제1항).

주민등록증

성격 : 주민등록증은 주민등록법에 의하여 그 관할구역내에 주민등록이 된 주민임을 증명하는 공적 증명서라고 할 수 있다. 하지만 주민등록증은 단순히 주민등록된 주민임을 확인하는 증명서에 그치지 않고 있어, 그 성격규정을 어떻게 하여야 할지 논란이 될 수 있다. 이 점은 아래에서 살펴본다.

) 김병유, □주민등록증 제도에 관하여□, 사법행정, 1979. 1., 114쪽

발급대상자와 발급기관장 : 주민등록증 발급대상자는 17세이상의 주민등록이 된 자이다(법 제17조의 8). 외국인이나 국외에 영주권을 갖고 있는자, 호적이 확인되지 않는 자 등은 발급받을 수 없다. 주민등록증의 발급기관장은 시장 또는 군수이다.

발급절차와 기재사항 : 주민등록증 발급통지를 받은 자는 발급기간내에 직접 발급업무담당공무원에게 가서 사진 3매를 제출하고 본인임을 소명한 후, 그 공무원앞에서 주민등록증 발급신청서와 주민등록증용지에 지문을 찍어야 한다(시행령 제33조 제2항). 주민등록증 발급신청서에는 열 손가락의 지문을 날인하는 란이 있고, 엄지손가락의 경우에는 회전지문과 함께 평면지문도 날인하도록 되어 있다(시행령 제33조 별지 제33호 서식). 이처럼 모든 국민을 범죄자 취급하는 심각한 기본권 제한제도인 열 손가락의 지문날인제도와 주민등록증 지문날인제도가 단순히 시행령과 서식규정에 근거를 두고 있을 뿐이다. 한편 주민등록증 자체의 서식이나 기재사항은 전적으로 내무부장관에게 위임되어 있다(법 제17조의 8 제4항, 시행령 제31조 제1항). 내무부장관이 주민등록증의 서식에 관하여 어떠한 규정을 제정하였는지는 확인하지 못하여, 주민등록증 서식이 어떻게 변천하였는지 알 수는 없다. 다만 현재 사용되고 있는 여러 주민등록증을 비교하여 본 결과, 그 기재사항은 앞면에 사진, 이름, 주민등록번호(생년월일 포함), 본적, 주소, 호주이름, 발행일, 병역사항, 발급기관장이 기재되어 있고, 뒷면에는 주소변경사항을 기재하는 곳, 엄지손가락의 지문, 특기번호(특수기술에 관한 사항임)와 함께 □이 증은 항상 휴대하여야 하며 습득하신 분은 우체함에 넣어 주십시오□라는 문구가 기재되어 있다. 현재의 주민등록증은 1983년에 일제갱신한 것으로 사용한 지 13년정도가 되었다. 정부는 이렇게 주민등록증이 낡고 노후해져서 갱신주기가 되었다는 점을 전자주민카드를 도입하는 출발점으로 삼고 있다.

) 더구나 지문은 주민관리와 아무런 관련이 없어 주민등록법에서 규율할 대상도 아니다. 주민등록법에 의하여 등록된 지문은 경찰청에서 관리하고 있다.

) 법 제17조의 8 제4항은 □주민등록증 ... 의 서식과 그 발급절차는 대통령령으로 정한다□고 규정하고 있고, 시행령 제31조 제1항은 □법 제17조의 8 제1항의 규정에 의한 주민등록증의 서식은 내무부장관이 정한다□고 규정하여 주민등록증의 기재사항을 포함한 서식에 관하여 아무런 제한을 하지 않고 전적으로 내무부장관에게 위임하고 있어, 위 시행령의 규정은 법률의 위임범위를 벗어난 백지위임으로 무효라고 볼 여지가 있다.

) 하지만, 1984년이래 주민등록증 재발급 건수가 매년 280만 내지 310만건에 달하여 1994년까지 누적된 재발급 건수는 3,000만건에 달하기 때문에(한국전산원, □전자주민카드사업의 타당성 분석□, 1996. 8., 116쪽), 83년에 갱신된 주민등록증은 이미 대부분 재발급되었다고 하여도 무방하다(주민등록증 발급대상자는 3,400만명 정도이다). 이렇게 주민등록증을 재발급받는 건수가 1년에 300만건에 달한다는 점은 유일한 신분증인 전자주민카드를 분실하는 경우도 300만건에 달할 수 있다는 것이므로, 전자주민카드의 사용위험을 현저히 증가시킬 것이라는 예측의 근거가 되기도 한다.

주민등록제도와 주민등록증의 성격

우리의 거주민등록제도는 □주민등록□이라는 이름으로 시행되고 있고 더불어 □주민등록증□이라는 이름으로 신분증을 발급하고 있으며, 이들 제도의 관장기관이나 발급주체도 시장 또는 군수이므로, 이 제도는 지방자치단체의 구성원인 □주민□을 관리하기 위한 제도이라고 일단 개념지울 수 있다. 하지만, 주민등록과 주민등록증 제도를 단순히 □주민□을 관리하기 위한 제도라고만 하기에는 이미 그 범위를 넘어서는 요소를 너무 많이 가지고 있다.

대한민국의 국민이 되는 요건은 법률로 정하도록 되어 있고(헌법 제2조), 국적법은 대한민국의 국민이 되는 요건으로 출생한 당시에 부(父)가 대한민국의 국민인 자(제2조 제1항 제1호)라고 규정하여 이른바 □출생지주의□를 따르고 있기 때문에 대한민국의 국민임을 정하는 관계는 민법과 호적법에 근거한 신분등록관계에 의하여 결정된다. 한편 따로 대한민국의 국민임을 증명하는 신분증은 존재하지 않는다. 따라서 주민등록증은 지방자치단체의 주민임을 증명하는 신분증임이 분명하고 주민등록도 마찬가지일 것이다.

하지만, 주민등록과 주민등록증 제도에는 국가적 특성이 너무나 분명하게 나타나 있다. 법률에 의하여 강제되는 제도이며 그 양식과 수록내용이 전국적으로 통일되어 있고, 전 국민에게 단일한 체계의 고유번호가 부여되며 등록사항이나 주민등록증에 수록할 내용에는 주민임을 증명하는데 필요한 내용외에도 국가적 사무에 필요한 내용, 즉 병역사항, 지문, 본적지, 호주성명 등을 망라하고 있는데다, 주민등록관리자나 주민등록증 발급기관장은 등록사항이나 증명의 양식, 내용을 바꿀 수도 없고 등록이나 발급을 거부하거나 다른 방식으로 할 수도 없고 조례나 규칙으로 수록내용을 추가할 수도 없게 되어 있기 때문이다.

이런 점에 비추어 주민등록과 주민등록증 제도는 오히려 그 형식적 측면보다는 실질적 측면에 의하여 성격을 규명하는 것이 보다 정확하다고 본다. 즉, 이들 제도가 갖고 있는 위와 같은 광역적인 또는 국가적인 속성에 비추어 볼 때 주민등록제도는 전 국민 주거등록제도이고 주민등록증은 국가신분증이라고 봐야 한다는 것이다. 이 제도는 서구에서 보이는 교회적(籍)에서 출발하여 지방자치단체의 고유사무로 발전하게 되는 주민관리사무와는 그 성질이 다른 것으로 보아야 한다. 지방자치법도 주민등록사무를 □법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무□(이른바 단체위임사무)로 규정하고 있고(지방자치법 제9조 제2항), 단체위임사무란 업무의 실체와 그 수행이 분리되어 업무의 실체는 국가적인 것으로 남아 있으며 법률에 의하여 위임되는 것은 오로지 그 업무의 수행에 관한 것을 말하므로, 주민등록과 주민등록증 제도는 주민관리라기 보다는 국가의 인적자원 관리를 목적으로 하고 있음이 분명하다.

) 이기우, □지방자치행정법□, 법문사, 1991, 77쪽

주민등록제도의 성격을 규명하는 것은 현행 제도의 문제점이 무엇이고 어떻게 바뀌어야 하는지를 밝히는 출발점이 되는 부분이기 때문에 아주 중요하다. 만약 주민등록과 주민등록증 제도가 지방자치단체의 주민관리사무라면 지방자치단체의 고유한 업무로서 주민관리방식에 각자의 독자성을 인정할 수도 있는 것이고, 등록이나 수록항목의 범위도 현행의 것을 대폭 줄여야 하기도 하고, 자치단체의 조례나 규칙으로 그 범위를 정할 수도 있기 때문이다(과거 시, 도민증은 조례에 의하여 발급되었다). 만약 위 제도가 국가적인 것이라면 기본권 제한의 성격을 갖는 위 제도들의 한계는 기본권 제한의 일반원칙에 따르게 될 것이다.

결국 위와 같은 우리 제도를 요약하면 우리나라는 전 국민 거주지등록제도, 전 국민 고유번호제, 전 국민 고유신분증 제도를 두고 있고, 이 제도들은 모두 그 자체의 고유목적을 갖고 있는 강제적인 것이라고 할 수 있다.

) 운전을 할 수 있는 자격증인 운전면허증 또는 사회보장카드 등을 신분증으로 전용하거나(미국의 경우), 신분등록을 받으면서 함게 받은 현주소를 이용하여 거주증명까지 하여 주는 것이 아닌, 신분확인이나 거주민관리 자체를 목적으로 하고 있다는 의미이다.

) 주민등록법에 의하면 주민등록은 신고를 원칙으로 한다고 규정하고 있고, 주민등록증의 경우도 본인의 신청에 의하여 발급하는 형식으로 되어 있다. 하지만, 위와 같은 신고나 신청을 하지 않을 경우 일정한 강제이행수단을 두고 있으므로 이를 임의적 제도라고 할 수는 없다고 본다. 적어도 반강제적인 제도라고 할 수 있겠다.

외국의 주민등록과 국가신분증제도

) 이 장에서 특별히 근거를 밝히지 않는 부분은 다음의 자료를 발췌, 정리한 것이다. 구체적인 인용을 하지 못하는 이유는 이 자료들이 신분등록제도와 주민등록제도를 혼용하여 설명하고 있는데다, 제도의 설명이 단편적이기 때문이다.

①Philip Redfern, "Poulation Registers : Some Administrative and Statistical Pros and Cons", Journal of Royal Statistical A Vol. 152(1989),

②OECD, Automated Information Management in Pubil Administration, Paris, 1974,

③Roger Clarke, "Human Identification in InFormation Systems : Management Challenge and Public Policy Issues", 1994 (URL : http//:www.aun.edu.au/people/Roger.Clrke/DV/HumanID.html),

④ □IDENTITY CARDS, Frequently Asked Questions", 1996, http//:www.privacy.org/pi/activities/idcard/idcard_faq.html

대부분의 나라는 국민의 신분관계를 확인하기 위한 신분등록제도를 두고 있으나, 거주민등록제도와 국가신분증 제도는 부분적으로 선택하고 있다. 발전된 국가 가운데 미국, 캐나다, 뉴질랜드, 호주, 아일랜드, 스웨덴 등은 전 국민 신분증제도를 두지 않고 있다. 특히 호주와 뉴질랜드에서는 1985년경에 정부가 세금포탈과 세금기피에 대한 처리, 복지행정에서의 부정부패 방지, 불법이민확산 방지 등을 이유로 도입하려고 하였던 국가신분증(Australia Card라고 함) 제도는 2년에 걸친 시민저항운동으로 철회되었다.

) 그 경과에 대한 소개는 URL : http//:www.privacy.org/pi/activities/idcard/campaigns.html에 있으며, 이를 번역, 소개하는 글이 □이달의 민변□ 6월호에 게재될 예정이다.

임의적인 국가신분증 제도와 임의적 거주민등록제도를 두고 있는 프랑스는 원칙적으로 신분등록제도만으로 운영이 되며 국가신분증은 신분등록제도와 무관하게 별개로 운영되나 모든 국민에게 출생신고때 개인고유번호를 부여하고 있다. 역시 임의적인 국가신분증 제도를 시행하고 있는 독일은 프랑스와 달리 개인고유번호를 부여하지는 않고 있으나, 지방정부가 관장하는 거주민등록제도를 두고 있다(중앙의 등록관리소는 없다). 미국, 영국, 캐나다 등의 나라에서는 주민등록제는 물론이고 통일적인 국가신분증제도를 두고 있지 않기 때문에 개인고유번호도 부여하지 않고 있다. 다만, 국민의 대부분이 보유하고 있는 사회보장카드와 그 번호를 유사한 목적으로 사용하고 있다.

서구에서 특이하게 주민등록제도와 개인고유번호제도를 일찍 도입하여 전산처리하고 있는 나라는 이른바 노르딕 시스템으로 불리는 나라의 경우이다. 스웨덴의 경우 1947년부터 전 국민에게 개인고유번호를 부여하고 200여년 이전부터 교회에서 관리하고 있는 거주민등록부를 국가적 차원에서 관리하기 시작하였고 1967년부터는 이를 전산처리하고 있으며, 노르웨이는 1963년부터 국가단위의 주민등록제도를 도입하였으나, 이는 주로 통계의 목적으로 도입된 것으로 그 관리도 중앙통계국에서 담당하고 있다. 또한 덴마크와 벨기에는 1968년에, 핀란드는 1972년부터 주민등록제를 도입하였다. 이들 나라는 모두 개인고유번호를 부여하나 국가신분증 제도는 도입하지 않고 있고, 개인의 의무적인 신고보다는 관행적인 교회등록이나 인구센서스를 통하여 변동이 심한 주소에 관한 정보를 확인하고 있다. 한편, 이들 국가의 주민관리체계가 비교적 정확하게 이루어지는 것은 주로 사회보장과 관련하여 개인에게 다양한 이익을 제공함을 목적으로 하기 때문에 개인들이 정확성의 유지에 관심이 크기 때문이라 할 수 있다. 특히 이들 나라에서 위와 같은 제도가 비교적 갈등없이 유지되어 온 데에는 국민들이 정부의 독자적인 활동으로부터 개인데이터를 보호하기 위한 법률 및 제도적 장치를 가지고 있다는 점(개인정보보호에 관한 법률이 이들 나라에서 비교적 일찍 도입되었다)과 정부가 시민으로부터 과도한 정보를 요구하지 않는 점에 대한 시민의 신뢰가 있었다는 점때문인 것으로 분석하고 있다.

) 스웨덴의 가톨릭교회는 200여년 전부터 교구의 관리구역안에 거주하는 모든 주민들의 주소지를 등록하도록 하여 관리하여 왔는데, 이 제도는 지금도 유지되고 있다고 한다. 1,800여개 교구의 관리구역과 474여개의 지방자치단체의 관할구역은 꼭 일치하는 것은 아니어서 다툼의 여지가 있으나 신분등록제도에 포함되어 운영되는 주민관리의 권한은 여전히 교회에 있고, 정부는 교회가 관리하는 명부를 국가적 차원에서 통합한 것이며, 정부의 주민등록부를 갱신하는 것도 주민이 직접 신고함으로써 이루어지는 것이 아니라 교회명부로부터 1주일에 한번씩 취합하는 자료를 통하여 갱신하고 있다. 이런 제도를 전제로 하고 있기에 당연히 국가신분증 제도는 두고 있지 않다.

) 박홍윤, □한국의 통합정보관리체계에서 개인정보프라이버시 보호에 관한 연구□, 서울대학교대학원 행정학과 박사학위논문, 1994. 2., 169 - 171쪽

일본의 경우 市町村이 관장하는 주민등록제도인 주민기본대장 제도에 의하여 주민의 주소변동사항을 관리하고 있다. 市町村의 구역을 넘는 주민의 전입과 전출은 각각 신고하도록 되어 있다. 일본은 아직 주민등록에 관하여 전국적 관리체계를 갖추지 않고 있고, 국가신분증과 개인고유번호 제도도 도입하지 않았다. 다만, 최근 市町村별로 구축되어 있는 주민등록데이타베이스를 서로 연결하여 주민등록정보중 이른바 □필수 4정보□(이름, 주소, 성별, 생년월일)만을 네트워크로 교환하도록 하며 전산처리되는 개인정보를 구별하기 위하여 전국공통의 중복되지 않는 주민기본대장코드를 부여하자는 제안이 있었다. 이 주민기록시스템 네트워크 방안은 전국단위의 전산센타를 구축하되 국가에 의한 네트워크시스템을 구축하는 것이 아니라 지방자치단체 공동의 분권적인 시스템을 구축하는 것이며, 개인코드에는 어떠한 개인정보도 판별할 수 없는 단순한 10자리의 숫자로 하되 다른 행정기관이 구축한 데이타베이스와 결합할 수 없도록 하는 것으로 되어 있다. 하지만 이 제도에 대하여는 전국민 관리체계로 나아가는 첫발이라는 비판과 함께 강력한 반대에 직면해 있다.

) 山崎重孝, □□住民記錄□□□□□□□□□-□□構築等□關□□硏究會報告書□□槪要□□□□□, □□□□□, 1092호, 1996. 6. 15.자

이처럼 주민등록제도를 두고 있는 경우에도 지역별 등록을 하는 경우와 국가적 주민등록제도를 두는 경우로 구분되기도 하고, 국가적 주민등록제도가 있는 경우에도 국가신분증과 개인별 고유번호 제도와 결합되지 않는 경우가 있어 다양한 형태를 보이고 있다. 다만, 발전된 국가에서 전 국민 주민등록제와 이와 결합된 국가신분증제도 그리고 개인고유번호 제도를 모두 두고 있는 나라는 없는 것으로 보인다.

우리 주민등록과 주민등록증 제도의 문제점

일반적인 문제점

이 제도들은 모두 국민들을 효과적으로 □관리□할 필요가 있는 사회변동기(주민등록제도는 박정희 군사정부의 □최고입법회의□에서, 주민등록증의 소지의무는 □국가보위입법회의□에서 도입되었다)에 시행됨으로써 사회적 공론화의 과정이 생략되었다는 일차적인 문제를 내포하고 있다. 이러한 과정이 없이 주민등록제도가 도입되었기 때문에 주민관리목적으로 수집되는 정보의 항목도 원래의 목적을 벗어나 과도하게 확장되었으며, 수집된 정보중 일부는 자유롭게 유통, 사용하게 되는 사태까지 이르게 되었을 것이다. 즉, 주민등록제도는 주민등록법에 명시되어 있는대로 주민의 주거관계를 파악하고 인구동태를 명확히 하는 목적에서만 그 타당성이 인정되어야 마땅한데, 병역관련사항이 주민등록업무에 통합되고, 의료보험사항, 자동차관련사항 등 대부분의 국가행정이 주민등록제도와 결합되어 한 덩어리로 사용되고 있어 큰 문제가 되고 있다. 따라서 주민등록제도를 근거로 하였으면서도 거주지를 파악하여 인구동태를 확인하는데 필요한 정도를 넘어서서 무분별하게 수집, 보관되어 있는 140여개 항목의 주민정보항목, 나아가 혈액형과 전화번호 등을 포함하고 있는 78개 전산정보항목은 꼭 필요한 정보를 제외하고는 모두 삭제되거나, 서로 분리, 관리되어야 할 것이다. 특히 주민등록정보의 상당부분을 차지하는 병역의무 관련정보는 더욱 그러하다.

거칠게 살펴본 외국의 제도에서 보앗듯이, 전국민 주민등록제와 결합하여 전국민 고유번호제, 전국민 신분증제를 시행하는 나라는 우리가거의 유일하다. 이 제도들은 서로 결합하여 강력한 통제능력을 갖는 국가관리체제로 기능하고 있어, 사실 우리나라는 이 제도들에 의하여 단일한 유기체로 묶여 있다고 해도 과언이 아닐 것이다. 따라서 수십년간 운영하여 온 이 제도들을 당장 바꿀 수는 없겠으나, 이 제도들의 상호관련성을 다소 느슨하게 만드는 제도적 방안을 고려해 볼 필요는 있다고 본다. 특히 이 제도들만으로도 강력한 통제시스템으로 기능하는데 이 모두를 전자적 수단에 의하여 하나로 묶는 전자주민카드 제도는 어떠한 경우에도 시기상조일 수밖에 없다.

주민등록증 제도도 애초부터 복지행정 등의 대국민 행정에서 수급자의 신분확인을 보다 용이하게 하기 위하여 고안된 것이 아니라, 간첩이나 불순분자를 용이하게 식별, 색출하여 반공태세를 강화하기 위한 것이었기에 신분확인을 위한 최소한의 정보(이름, 사진, 주소)만을 수록한 것이 아니라, 범죄자를 쉽게 색출하기 위한 여러 정보들(지문, 병역사항, 본적, 호주, 고유일련번호 등)을 뭉뚱그려 주민등록증에 수록하게 되었다. 주민등록증이 진정 국가신분증이라면 신분확인과 관계없는 병역사항, 본적, 호주, 지문 등을 수록할 이유는 전혀 없다. 특히 병역사항이나 지문 등은 전시체제를 전제로 하지 않고서는 신분증에 수록되어서는 아니되는 정보임이 분명하다. 더구나 개인을 다른 개인과 구별하도록 해 주는 기본정보이며 정보화사회에서 모든 정보를 꿰는 식별자로 기능하는 주민등록번호는 개인의 프라이버시에 관련된 사항인 생년월일, 출신지역, 성별을 구분할 수 있도록 구성되어 있다. 영국은 제2차대전중에 도입하였던 개인고유번호를 폐지하였고, 스페인도 프랑코 독재시절에 존재하였던 고유번호제도를 폐지하였으며, 최근에야 자유민주주의 헌법질서를 선택한 헝가리의 헌법재판소는 지난 1991. 4. 인구조사(the state census)에 관한 법률에서 도입하려고 하였던 개인번호제도를 위헌(a general and uniform personal identification mark(personal number)  for unrestricted use is unconstitutinal)이라고 판정하였으며, 독일은 개인고유번호제도에 헌법적 제한을 두고 있다. 우리의 주민등록번호제는 오랜 기간동안 사용되어 왔고 사회의 기반시설로 기능하는 면도 있으므로 이제와서 고유번호제도를 폐지할 수는 없다고 할지라도, 적어도 새로 주민등록번호를 받는 신생아에 대하여는 특정한 개인정보가 들어 있지 않는 단순한 숫자에 의한 일련번호가 부여되어야 할 것이다.

) 1992. 1. 25. 경기 평택에 거주하는 박모씨는 23세에 두 아이를 둔 아버지인데 어린 나이에 벌써 아이를 둘씩이나 두었냐는 놀림이 싫어 주민등록증에 기재되어 있는 주민등록번호 두번째 자리를 칼로 긁어 고쳐 사용하다가 입건되었으며(조선일보, 1992. 1. 26.자 19면), 1996. 6.경 인천에 사는 윤모씨는 나이에 비하여 너무 늙어 보인다는 놀림이 싫어 89년부터 주민등록번호의 처음 두자리 숫자 □48□을 □55□로 고쳐 사용하다 공문서변조 등의 혐의로 구속되었다(경향신문, 1996. 6. 25.자 23면)

) 박홍윤, □주민카드 도입과 관련한 개인정보관리체계의 문제점과 개선방안□, 서울YMCA시민중계실, 제37회 신문고, 자료집, 8쪽

) 한겨레신문, 1996. 11. 25.자, 10면

) URL http://www.privacy.org/pi countries/hungarian_const_court_decision_id_number.txt

또한 이 제도는 예외가 없는 강제적인 제도라는 특성때문에 사회적 소수자에 대한 배려가 전혀 없을 수밖에 없다. 모든 사람은 자신에 관한 일정한 사항을 공개하지 않기를 바라게 마련이고 일부 사람의 이런 바램은 다른 사람에 비하여 특별하게 중요할 수도 있는데, 이러한 고려가 전혀 없어, 이 제도들은 소수자를 배제하는 수단으로 사용될 여지가 많다. 특히 □주소이동상황□의 강제적 등록이라는 점에 주민등록제의 핵심이 있는데, 주소는 코드(고유번호)와 함께 개인을 다른 개인과 구별하는 중요한 요소이기도 하지만, 개인의 은밀성, 생활의 평온함을 유지하는데 없어서는 아니되는 필수적인 요소이기도 하다. 그런데 신고를 강제하는 제도가 없더라도 주민등록제도를 전제로 하는 많은 행정서비스때문에 반드시 거주지 등록을 하게 되는데, 등록한 거주지는 결국 공개되기 마련이고, 적어도 국가는 그 거주지를 알게 되어 행여 있을 수 있는 정치적 압박으로부터 개인은 벗어날 방법이 없게 된다. 따라서 어떤 특별한 상황을 전제로 하는 예외적인 제도를 고안할 필요가 있다고 본다.

헌법적 문제

주민등록과 주민등록증 제도는 이미 서론에서 지적하였듯이, 국민의 거주이전의 자유를 제한하며, 정보에 대한 자기결정권으로 해석되는 □사생활의 비밀과 자유□를 침해하고, 인격의 자유로운 발전과 행복추구권을 제약하는 제도로서, 결국 인간을 숫자로 파악하여 관리하도록 함으로써 인간의 존엄과 가치에 반하는 제도라 할 수 있다. 이러한 제도에 대하여 국가안전보장, 질서유지 그리고 공공의 복리증진을 위하여 요구될 수 있는 것이라며 수긍하는 견해가 있으나, 그렇게 단정적으로 볼 것은 아니라고 생각한다.

) 법률신문, 1997. 6. 5.자 사설, 2면

고유한 의미의 거주민등록제도(즉, 본인확인정보와 주소, 주소이동사항의 등록)과 고유의미의 국가신분증제도(신분확인에 관련된 정보의 수록과 주민등록제도와 분리)를 전제로 생각한다면, 이들 제도는 비교적 국가안전보장 등을 위하여 필요한 제도로서 많은 나라에서 일부분씩 채택, 시행하고 있으므로 합리적인 제한이라고 볼 수 있을 것이다. 하지만, 우리의 주민등록제도는 단순히 주소와 주소이동사항만의 등록으로 그치는 것이 아니라, 병역사항, 특기사항 등이 법정신고사항으로 되어 있고 시행령에 의한 서식항목에는 주민등록정보와 범위를 넘어선 수많은 기재사항을 두고 사실상 강제수록하고 있는 제도이다. 더구나 주민등록제는 주민등록증, 주민등록번호와 분리되어 있는 것이 아니라 상호 결합되어 보완적 역할을 하도록 되어 있다는 점을 무시할 수 없다. 특히 주민등록번호에서 개인정보를 식별할 수 있도록 하고 있고, 주민등록증에는 신분확인의 범위를 넘어 과다한 정보를 담고 있다. 게다가 1993년부터는 이 모든 정보가 하나의 전산망으로 상호 연결되어 상호참조할 수 있도록 되어 있고, 인구이동 □ 투표권자 등 114종류로 다양하게 가공, 출력할 수 있도록 되어 있다.

) 강경근, □정보화사회에서의 개인정보의 보호□, 행정과 전산, 1988. 12. Vol.10 No.4, 27쪽

이 모든 제도가 서로 분리되어 있는 것이 아니라 하나의 묶음제도로 함께 기능하고 있다면 그에 대한 헌법적 평가도 그러한 현상을 전제로 해서 판단하는 것이 옳다고 본다. 그렇다면 우리의 위와 같은 포괄적 주민관리제도는 기본권을 제한할 필요가 있는 경우에도 그 필요한 범위를 벗어날 수 없다는 과잉금지의 원칙에 위배되거나 기본권의 본질적인 내용을 침해하는 것이라고 볼 여지가 충분히 있다고 보는 것이다.

결   론

이상으로 국가의 국민관리 또는 주민관리제도를 거칠게 분석해 보았으나, 선행연구가 거의 없는 상태이기 때문에 대강의 개요에 그치고 만데다, 외국법제에 대해서는 소개하는 정도에 불과하게 되었다. 하지만, 우리나라의 특수한 상황때문에 아무런 문제제기없이 시행되어 온 주민등록제도와 주민등록증 제도에 관하여 이제는 일정한 사회적 문제의식을 공유할 필요가 있으며, 더우기 주민등록 전산망이 통합, 개편되고 주민등록증을 전자카드화하는 제도를 시행하겠다는 정부의 시책을 앞에 두고 그 뿌리인 주민등록제도에 관하여 아무런 관심을 기울이지 않는다면 전자주민카드 제도의 문제점은 더욱 확대될 수 밖에 없을 것이다. 이 글이 주민관리제도의 의의와 필요성, 그 한계를 논하는 계기가 되기를 바란다.