□ 프라이버시보호네트워크 제2차 공동토론회

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개인정보의 국가 등록/관리제도의 문제점

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일시 : 2001년 8월 22일 (수) 오후 2시

장소 : 참여연대 2층 강당

주최 : 프라이버시보호네트워크

프라이버시보호네트워크 참여단체 : 민주사회를위한변호사모임 □ 서울대지문날인반대자모임 □ 서울대S카드모임 □ 인권운동사랑방 □ 주민등록법개정을위한행동연대 □ 진보네트워크 □ 참여연대 □ 한국여성단체연합 □ 함께하는시민행동

□ 프라이버시보호네트워크 제2차 공동토론회

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개인정보의 국가 등록/관리제도의 문제점

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진행순서

개회     (오후 2시 ∼ 2시10분)

- 사회 : 하승창 (함께하는 시민행동 사무처장)

주제발표 (2시 10분 ∼ 3시 20분)

- 발제1 : 한상희 교수 (국민감시와 통제)

- 발제2 : 이인호 교수 (개인정보 국가등록제도 문제점)

--- 주민등록법을 중심으로 ----

- 발제3 : 이은우 변호사 (개인정보의 국가관리제도 문제점)

--- 공공기관의개인정보보호에관한법률 ---

Coffee Break (3시 20분 ∼ 3시 30분)

토론     (3시 30분 ∼ 4시 30분)

- 지정토론1 : 김진호 과장 (행정자치부 정보화총괄담당관실)

- 지정토론2 : 강동진 (前민중의료연합 대표)

- 객석 토론

---- 자료집 목차 ----

1. 기조발제 - 1

국가감시와 민주주의 - 공공영역의 창출을 위한 헌법해석

한상희(건국대학교 법학과 교수)

-------------------------------------------------------  1

2. 기조발제 - 2

개인정보 국가등록제도의 문제점 - 주민등록법을 중심으로

이인호(중앙대학교 법학과 교수)

------------------------------------------------------- 21

3. 기조발제 - 3

개인정보 국가관리제도의 문제점 - 공공기관의개인정보보호에관한 법률

이은우(변호사, 민주사회를 위한 변호사 모임)

------------------------------------------------------- 32

[기조발제 - 1]

개인정보의 국가 등록/관리제도의 문제점

프라이버시보호 네트워크 제2차 정기토론회

국가감시와 민주주의

- 공공영역의 창출을 위한 헌법해석

한상희(건국대학교 법학과 교수)

제1절 정보와 국가: 문제의 제기

정보화가 사회구조의 변화에 어떠한 영향을 미치고 있는가는 보는 관점에 따라 다를 수가 있다. 더욱이 그것이 미래에 어떠한 결과를 야기할 것인가에 대하여는 더욱 다양한 논의가 제시될 수 있다. 하지만, 그럼에도 불구하고 적어도 현상으로서 또는 예측 가능한 변화수준이라는 점에서 정보화의 사회구조적 영향을 서술할 수는 있을 것이다. 왜냐하면 정보화는 미래학자들이 주장하듯 자유와 자기지배, 자기실현의 기회가 넘치는 찬란한 미래를 약속하고 있기도 하지만, 그와 동시에 기술회의론자들이 말하듯, 기존의 권력관계가 그대로 관철되거나 강화되는 계기로서 작용하기도 한다. 그것은, 그 동안 소수의 정치적□경제적 권력엘리트의 수중에 장악되어 있던 정보에 일반인들이 접근할 수 있는 통로를 제공하는 한편, 그것은 그 정보네트워크를 따라서 기존의 권력집단들이 자신들의 권력을 강화할 수 있는 가장 효율적이고 능동적인 메커니즘을 구축할 수 있도록 하고 이를 통하여 개인의 일상생활을 항시적으로 감시□감독할 수 있는 터전을 제공한다. 또는 정치경제학적 수준에서 본다면, 경제적 이윤추구의 동기에 굴복하여 삶의 폭을 획일화하고 편협한 것으로 만들어 버릴 가능성 또한 가지고 있다.

이는, A. G. Wilhelm, Democracy in the Digital Age(New York: Routledge, 2000), pp.14-23에 따르면 크게 보아, 세 가지의 입장들-신미래학자(neofuturists), 기술회의론자(teletechnology dystopians), 그리고 기술현실주의자(technorealists)-로 정리될 수 있다.

국가감시(state surveillance)는 이러한 국가권력현상과 정보화의 연관관계 속에서 가장 핵심적인 지위를 차지한다. 그것은 후술하는 Giddens의 근대국가의 관료제적 특성에서 연유하는 필연적 현상이자, 동시에 나치나 스탈린정권처럼 전체주의적 국민관리의 수단 혹은 세계대전 당시나 냉전기의 전투 혹은 경쟁을 위한 첩보전에서 더 나아가 국가내부의 위험인자(안보위험인자 혹은 질서위험인자)를 적발하고 처리하기 위한 수단으로 기능하기도 한다. 또는 오늘날 자유민주주의를 주창하는 국가에 있어서도 각종의 행정효율성 내지는 복지서비스의 실효성을 확보하기 위한 수단으로 구축되기도 한다. 하지만, 문제는 이러한 국가감시가 양면성을 가지고 있다는 점이다. 그것은 안보와 질서, 행정의 효율성이라는 점에서는 正의 기능을 수행하기도 하지만, 역으로 감시의 대상인 국민들의 입장에서 보면 단순한 사생활의 침해라는 수준을 넘어서서, 권력의 일방향적 흐름에 의한, 자기지배원리의 현저한 왜곡현상이 수반되기도 한다. 제반의 국가과정에 적극적으로 참여하는 능동적 시민으로서의 국민이 아니라, 국가는 자신이 수집, 관리하는 정보에 의하여 실제의 생활과는 괴리된 프로파일을 만들고 이에 따라 그 국가작용의 내용과 형식, 절차를 결정함으로써 사회 내에는 현실의 시민이 아닌 가상적 시민(virtual citizen)만이 존재하고 되고 여기서 파생되는 시민의 소외현상은 민주주의의 가장 본질적인 내용까지 침해하게 되는 극단적 상황까지도 예견할 수 있게 하는 것이다. 바로 이 점에서 국가감시의 문제를 단순히 개인정보에 대한 자기통제□관리권의 맥락에서만 파악하고 있는 우리 (헌)법학계의 입장은 문제를 안고 있다. 국가감시의 문제는 개인적 기본권의 문제이자 동시에 민주주의 그 자체의 문제인 것이다.

이하에서는 이러한 국가감시의 문제를 두 가지의 측면 - 국가가 행정업무수행이나 안보를 위하여 적극적이고 목적적으로 필요한 정보를 획득, 처리하는 첩보(Intelligence)작용과 국민의 일상생활 또는 어떠한 현상에 대하여 일반적, 불특정적으로 행하는 모니터링의 경우로 구분하여 살펴보고자 한다. 물론 양자는 중첩되는 경우가 많아 명확히 개념 구획하는 것이 어렵지는 하지만, 최소한 하나의 양상으로서의 의미는 가질 수 있다 할 것이다. 또한 국가감시의 목적과 관련하여서는 질서유지(국가안보는 이에 포함되는 개념으로 본다)와 공공복리의 증진으로 나누어 볼 수 있으되. 양자의 구획은 일단 확정된 감시시스템의 활용여하에 달려 있는 것이라는 점에서 여기서는 질서유지목적을 주로 설명하고자 한다. 그리고 그 속에서 시민사회나 경제영역은 나름의 이해관계나 관심을 갖게 되고 이를 전사회적으로 어떻게 조정해 나갈 것인가 라는 문제를 헌법의 수준에서 재구성해 볼 생각이다.

물론 이러한 구분은 아주 거친 것이다. 공공복리라는 개념이 근래에 와서 형성된 국가기능요소이기는 하지만, 엄밀히 보자면 그것 역시 사회통합(엄밀히 보자면 국가통합)을 위한 질서통제를 위한 하나의 수단으로서의 성격을 띠고 있으며, 국가에 의한 전반적인 사회관리라는 점에서는 별다른 차이점이 없기 때문이다. 이 양자의 관계에 관하여 자세한 것은, 최대권, 헌법학강의(증보판), 박영사, 2001, 209-10면 참조.

제2절 초감시 국가

1. 근대국가와 첩보

정보가 정치적 의미를 가질 수 있게 된 것은 근대국민국가가 등장하면서부터라고 하는 것이 타당할 것이다. 국민국가는 철저하게 정보의 독점 및 장악에 의하여 형성되는 권력 위에서 존재하는 국가이기 때문이다. 실제 Giddens에 의하면 정보는 근대국가가 등장하면서부터 그 사회적□정치적 의미가 부여된다고 한다. 공동체를 중심으로 구성되던 사회를 국민국가(nation state)가 대체하면서, 국가는 인적□물적 자원의 동원을 위하여 보다 정확한 자료를 구축하고 또 정리, 분류해 둘 필요를 느끼게 된다. 근대국가는 그 재정적 수요와 더불어  상비군을 중심으로 조성되는 군사력의 관리를 위하여 국가 내에 존재하는 모든 자원들에 대한 관리체제를 구축하여야 한다. 인구의 크기와 구성(특히 연령별, 성별, 오늘날에 와서는 교육정도나 직업별 등), 전답 등을 중심으로 하는 재산의 현황과 변동사항, 천연자원의 양과 분포 등 거의 모든 생활관련자료들이 국가적 관리의 대상으로 규정되며 이를 통하여 국가는 자신의 운영에 필요한 인적□물적 자원들을 확보하고 또 동원할 수 있는 것이다. 그래서 국가는 되도록 포괄적이고 편재적인 정보를 확보하고자 노력한다. 국가는 인력이나 재정 등 자원의 확보 및 집행을 위한 □분배적 자원□(계획이나 행정)과 법 집행 및 경찰작용을 관철시키기 위한 □권위적 자원□(권력과 통제)의 양자를 위해서 필연적으로 □정보사회□를 구성하지 않을 수 없다고 보는 것이다. 이는 내적 평화유지(internal pacification) 즉, 전쟁으로부터 국민국가의 특성이라 할 경계-국경의 유지를 위하여 내적으로는 질서와 안정이 이루어져야 하고(경찰 및 통제국가의 요청) 이를 위하여 국가는 징집대상으로서의 인구의 확보와 물적 자원조달-징세의 수단으로서의 부의 여하를 지득하고 있어야 하기 때문이다. 이 점에서 Giddens의 국민국가는, 정보를 항시적으로 추구하는 감시체계의 국가-감시국가(surveillance state) 이다.

A. Giddens, The Nation State and Violence (Cambridge: Polity, 1985)

이는 국가가 시민사회 또는 경제영역으로부터 독립된 존재로 상정되면서 그 스스로 생산활동에 참여할 수 없게 되는 근대국민국가에서 두드러지게 나타나는 기능이다.

대체로 분배적 자원을 위한 행정의 경우에는 인구동태, 재산현황□변화 등을 중심으로, 그리고 권위적 자원을 위한 행정의 경우에는 개개인들에 관련한 정보 외에도 조직이나 집단, 계급 등에 관한 정보와 그 각각의 행동에 관한 정보까지 수집하게 된다.

T. H. Marshall에 의하면 바로 이러한 국가의 요구에 대응하여 하나의 계약으로서 국민들은 다양한 시민권을 획득하게 된다고 한다. 1973

정보의 수집활동(spying)는 가장 오래된 직업활동 중의 하나이기도 하다. 구약에 의하면 하나님은 모세에게 가나안땅 밖에 첩자를 보내어 첩보활동을 하도록 명령하는 구절이 나오기도 한다. 이러한 첩보활동이 오늘날 국가의 정보수집활동의 기반을 구축하게 된다. 자세한 것은, R. Whitaker, op.cit., 특히 chs.1,2 참조. 하지만, 이러한 첩보활동은 국가안보라는 관점에서 어떠한 정치공동체밖의 정보를 수집하는 데에 머물러 있다는 점에서 국민국가의 대내적인 정보활동과는 차이를 보이며, 따라서 이 글의 관심에서 약간 벗어난다.

이러한 Giddens의 논의의 틀을 따르자면, 이렇게 본다면 정보 내지는 정보화란 적어도 국민국가시대 이래로 시야를 한정할 경우 모든 국가사회에 있어서의 필연적이고 또 필수적인 현상일 따름이다. 요컨대, 첩보활동을 효율화하기 위한 수단으로서의 정보화의 요청이 나오게 되는 것이다. 통상적으로 첩보(Intelligence)는, 정보(information)를 체계적이고 목적적으로 수집하고 분류하고 저장하고 분석하며 해석하고 보호하는 일련의 행위를 말한다. 여기서 정보수집 및 처리기술의 발전은 국가기능의 수행에 있어 하나의 도구합리적인 수단으로 존재하게 된다. 정보화가 이루어짐에 따라, 모든 사람과 토지( 및 경제), 물적 자원에 대한 집중적인 통제가 가능해질 수 있으며, 이러한 통제의 틀을 구축함으로써 전국을 통제할 수 있는 효율적이고도 강력한 중앙이 존재할 수 있게 된다.

ibid.

오늘날의 정보화 내지는 정보통신기술의 발전은 이 점에서 국민국가를 강화시키는 가장 유효한 수단이 된다. 국가는 자신이 이미 확보하고 있는 정보들을 정보통신기술의 발전에 힘입어 효율적이고도 대량적으로 처리함으로써 자신의 권력의지를 전국가에 걸쳐 집행함에 필요한 자원을 확보할 수 있게 된다. 뿐만 아니라 전국에 걸쳐 잘 설치되어 있는 정보통신망을 통하여 국가는 자신이 원하는 정보는 언제 어디서든지 손쉽게 확보하고 그것을 기존의 정보와 결합시켜 처리□분석할 수 있는 유효한 틀을 구축할 수 있다. 한마디로, 오늘날과 같은 정보통신기술이 발전된 상황에서는, 고용량□초고속의 정보처리매체를 집중적으로 관리할 수 있는 자는, 동시에 모든 정보의 흐름을 제어하고 그로부터 감시와 통제에 필요한 유효적절한 정보를 획득할 수 있게 되는 것이다. 따라서 오늘날의 정보통신기술의 발전은 전통적인 정보개념을 더욱 심화□발전시키면서 국가의 중요한 기능수단이자 기능영역을 구축하게 된다.

2. 질서목적적 모니터링: 판옵티콘의 구축

① 일산구청 건설과에는 다음달에 고정식과 회전식의 감시카메라 2개가 설치될 예정이다. 노점상 단속과 관련해 여러 차례 집단 시위가 발생했고 일부 노점상들은 사무실에 와 흉기로 자해소동을 일으키는 바람에 공무원이 가해자로 몰리기도 해 이를 막기 위한 카메라 설치가 불가피하다는 것이 구청의 주장.<동아일보, 2001.07.23>

http://news.naver.com/read?command=read&id=2001072300000151013

② 통상 무인단속카메라 운영 컴퓨터는 경찰청의 수배정보 시스템에 접속돼 있어 (……) 모니터에 ‘도난차량’‘수배차량’ 등 문구을 인식하고 이런 문구를 인식할 경우 신호음을 내는 장치를 장착해 다른 일을 하다가도 수배 차량 출현을 곧바로 알 수 있도록 했다. 충북경찰청은 7일부터 이 시스템의 본격 운영에 들어간 결과 13일까지 21건의 수배차량 적발해 추적, J씨 등 2명의 수배자를 검거했다. <동아일보 2001.03.14>

http://news.naver.com/read?command=read&id=2001031400000208013

③ 탬파시 경찰은 최근 36대의 감시 카메라를 유흥가인 이보르시티 지역에 설치해 운용중이다. 카메라는 하루 최대 15만명을 촬영해 메인 컴퓨터로 전송하며 메인 컴퓨터는 눈썹 눈 코 입술 턱의 크기와 모양 등 얼굴 부위의 80가지 요소를 이미 입력된 3만여명의 수배자 얼굴과 비교한다. 수배자가 검색될 경우 인근 경찰차로 즉각 연락해 체포에 나서게 한다. 버지니아주 버지니아비치시도 최근 이 시스템을 도입하기 위해 15만달러(약 1억9500만원)의 예산을 시의회에 요청해 놓은 상태다.<동아일보 2001.07.19>

http://news.naver.com/read?command=read&id=2001071900000079013

첩보가 의도적이고 목적합리적으로 체계화된 정보수집행위라면, 모니터는 포괄적이고 무차별적인 감시활동이다. 이것은 불특정 다수의 시민을 상대로 그들의 구체적인 행동이나 신원을 포착하고 일정한 기준에 해당하는 행동 또는 신원자를 식별하기 위하여 이루어진다. 고속도로상에서 과속하는 차량을 적발하거나, 시위나 집회에서 주동자 또는 수배자를 찾기 위하여 감시카메라를 설치한다든지, 또는 우범지역이나 현금자동지급기에 CCTV를 설치하여 범죄를 예방하거나 또는 범죄 발생시에 신속하게 경찰이 출동할 수 있도록 하거나 사후 범죄사실에 대한 입증자료로 활용하는 경우가 그것이다.

통상적으로 감시는 C. Dandeker에 의하자면 다음 세 가지의 목적적 행위 또는 그들의 복합으로 이루어진다: (1)사람이나 객체에 대한 (유용하다고 전제되는) 정보를 수집하고 저장하는 것; (2)지시를 하거나 자연적 또는 인위적 환경을 물리적으로 디자인함으로써 사람이나 객체의 행동을 감독(supervision)하는 것. 감옥이나 도시계획 등에서 보듯, 구조(architecture)는 사람을 감독함에 있어 중요한 부분을 차지한다; (3)정보수집활동을 감독하에 있는 자의 행동, 그리고 피치자인 사람의 경우에는 지시에 대한 그의 복종을 모니터하는 업무에 적용하는 것. C. Dandeker, Surveillance, Power and Modernity: Bureaucracy and Discipline from 1700 to the Present Day(1990); Whittaker, op.cit., p.32에서 전재

이와 같은 모니터는 크게 세 가지의 목적에 봉사한다. 첫째가 첩보에 있어 가장 선행하는 일반적 정보수집의 단계에 해당하는 것으로, 필요에 따라 체계화□구조화된 정보를 수집하기 위하여 그 정보대상의 특성들을 관찰하고 일정한 기준에 의하여 필요한 정보요소들을 추출하는 행위가 모니터이다(정보수집으로서의 모니터). 둘째, 그것은 모니터 되는 자들-감시대상을 구분하고 구획하기 위한 작업이기도 하다. 즉, 특정한 국가행위의 대상이 되는 자 또는 대상이 될 수도 있는 자를 그렇지 않는 자로부터 구분하고, 전자에 대하여는 처벌이나 배제와 같은 소극적 제재를 가하고, 경우에 따라서는 그들을 추적할 수 있는 기회를 확보하게 된다. 또는 예방적인 수준에서 국가행위의 대상이 될 수 있는 자들을 위험인자로 특정하고 이에 대하여 사전에 검속하거나 억지적 경고를 보내기도 한다(위험배제 또는 지배로서의 모니터). 하지만, 이러한 목적보다 더 중요한 것이 바로 세 번째의 훈육의 효과이다. Faucault가 말하는 판옵티콘이 의도하는 기능이 바로 이것으로, 감시자 또는 모니터를 하는 자는 전체 사회나 전체 대중에 대하여 그러한 감시 또는 모니터가 이루어지고 있음을 주지시키고 그에 의하여 일정한 공적 제재가 가해짐을 알림으로써 피지배자인 대중들이 그러한 규율 자체를 자신의 의식 속에 내재화하도록 유도하는 일종의 지배의 수단으로서의 기능을 말한다(훈육으로서의 모니터).

하지만, 이 훈육으로서의 모니터는 단순히 어떠한 규칙(예컨대 쓰레기투기 금지)에 대한 이행(쓰레기봉투의 이용)이라는 일면적인 명령-복종의 관계에 머무르지 않는다. 그것은 지배의 관계를 이런 식의 국지적 수준에만 머무르게 하지 않는다. 오히려 사회적 관계들을 분할하고 계열화, 위계화함으로써 권력현상이 사회 모든 부분에 편재하도록 만든다. 그래서 사회 내에서 지배하고 있는 일련의 권력관계들이 가족이나 성, 지식, 기술 전체에 확산되도록 하는, 그리고 이를 바탕으로 그 사회 내에서 (지배적) 의미와 가치를 가지는 담론을 형성하며 그 담론에 진리가(眞理價)를 부여한다. 전체로서의 권력관계를 사회의식의 수준에서 정당화하고 그것을 정상적인 것으로 인식하도록 대중의 의식 자체를 바꾸어버리는 것이다.

이 점에서 푸코는 권력의 주체를 오로지 국가에만 한정하지 않는다. 국가는 여러 권력관계의 상층에 존재하는 상부구조일 뿐이다. 자세한 것은 이정우, □푸코 사상의 여정,□ 미셀 푸코, (이정우 역□해설), 담론의 질서, 새길, 1993, 148면 이하 참조.

바로 이 점에서 일산구청 건설과에 설치되어 있는 감시카메라 한 대가 행사하는 사회통제의 의미는 지대하다. 그것은 그 사무실내에 혹시라도 있을지도 모르는 폭력사범을 체포하거나, 또는 그 자의 또 다른 범행을 억지하거나, 그에 의한 일반인(또는 사무관리들)의 피해를 사전에 예방하는 의미를 넘어서서, 그러한 지역 자체가 모든 폭력적 시위로부터 자유로워야 하는 □정의의 공간□ 혹은 □정당한 법치의 공간□임을 선언하는 것이기도 하며, 그 사무실에서 시위하는(또는 시위하고자 하는) 자들 대한 낙인(labeling)행위이기도 하며, 동시에 그 사무실을 왕래하는 일반인들에 대하여 폭력(적 시위)행위가 惡임을 가르치는 교육의 기회를 마련하기도 한다.

위의 사례는 이러한 모니터링의 특성들을 잘 보여준다. 사례 ①의 경우는 더 이상 설명할 필요는 없을 것이며, 사례 ②의 경우는 일단 모니터의 목적(과속방지)과 수단(감시카메라)의 수준을 넘어서서 다른 어떠한 국가행위를 위한 자료의 수집으로서의 의미를 가진다. 사례 ③의 경우에는 모니터링의 모든 가능성을 포괄하는 형태를 취한다. 그것은 범죄자의 체포라는 본래의 목적 외에도 유흥가 출입자들의 외형적 특성에 대한 정보의 수집이라는 기능과, 그 유흥가와 우범자가 연계됨으로써 형성되는 사회적 낙인(유흥가는 좋지 못한 곳: 일탈구역이라는 의식) 등이 이루어지는 종합적 성격을 가지는 것이다. - 물론 그렇다고 해서 ②의 경우 또한 이러한 훈육의 의미가 없는 것은 아니다.

불특정다수자를 향한 감시에 있어 위의 사례들은 그 순서에 따라 점차 발전된 모습을 보이고 있다. 여기서 우리가 주의하여야 할 점은 ①의 경우와는 달리 ②의 경우는 데이터베이스의 결합이라는 요소가 등장하며, ③의 경우는 데이터베이스 결합과 더불어 컴퓨터가 스스로 판단을 내린다는 점에서 차이가 있다. 오늘날에는 이에 더하여 컴퓨터가 자기성찰적(self-reflexive) 기능을 겸비하면서 자신이 저장하고 있는 데이터베이스에 스스로 정보를 추가하면서 그 판단의 정교성을 확장하고 이를 바탕으로 그 다음의 절차를 진행하는 자동화의 단계로 넘어가고 있다. 자동인식기술과 데이터베이스의 발전이 행동과학과 연계됨으로써 모니터되는 사람들의 행동이나 언어 등을 스스로 분석하여 그것이 범죄연관행위인지 아니면 일상적인 대화행위인지를 평가하고 전자에 해당할 경우에는 계속하여 그를 감시하고 경찰 등에 통보하는 한편, 그에 관한 일련의 데이터베이스를 추적하면서 그에 상응하는 수사를 계속한다. 물론 이 과정에서 컴퓨터는 새로이 입력되는 정보를 바탕으로 자신의 데이터베이스와 그 처리과정을 업데이트하게 된다. 그래서 컴퓨터 및 데이터베이스에 (법)규범이 포함됨으로써 법집행의 과정이 상당부분-사건의 발생단계에서 인지한다는 것에서부터 관련된 자료□증거에 대한 실질적인 수사에 이르기까지의, 현실적인 수준에서는 상당히 의미를 가지는 부분까지 인공지능적으로 자동화된 메커니즘이 담당하게 된다. 한마디로, 정보화국가에 있어서의 감시는 일반예방적 순찰의 수준이나 첩보의 초기단계에서부터 더 나아가 판단과 결정, 그리고 집행까지도 감당하는, 국가권력이 아주 깊숙한 부분까지도 장악하고 있는 것이다.

관련된 논의로서 T. Jordan, Cyberpower: The Culture ad Politics of Cyberspace and the Internet(London: Routledge, 1999), pp.197ff 참조. 그는 이를 Superpanopticon으로 설명하고 있다.

3. 초감시국가의 헌법문제

이상에서 살펴 본 바와 같은 국가의 감시-정보행위는 그것이 단순히 □국가권력의 행사 v. 프라이버시 혹은 사생활의 권리□의 도식 속에서만 처리될 문제는 전혀 아니다. Giddens가 말하였던 근대국가의 합리성의 확보라는 본질적 요청을 충족시키기 위한 첩보 혹은 감시국가의 모습은 정보통신기술의 발전과 더불어 그 질에 있어서나 양에 있어 엄청난 발전을 거듭하면서 국가에 대립하는 존재로서의 시민사회 및 개인의 존재양상을 총체적으로 재구성하는 단계에까지 이르고 있다는 점에서 문제가 발생한다. 그것은 <별첨>에서도 알 수 있듯 양에 있어서 모든 사회생활관계 또는 개인정보들을 포괄하는 한편, 그것을 가장 미세하고도 세부적인 부분에까지 정보를 집적하고 있으며, 질적 수준에서도 이렇게 수집된 정보들을 대조/비교, 교차, 조합, 분류/유형화, 체계화, 예측 및 검증 등 일련의 과정을 통하여 처리함으로써 하나의 중앙(center) 또는 복수의 중앙들이 자신(들)의 정책목표에 따라 개인과 사회를 재구성할 수 있는 여지를 마련한다.

대체로 정보(information)는 세 가지의 요소로 나뉜다. 지각대상(percept), 기호(sign), 및 의미(meaning)가 그것이다. 정태적인 측면에서 국민국가 또는 근대성의 특질을 이루는 것은 이 요소들 중에서 기호의 문제-개체화(individuation)의 문제이다. 이는 인격의 독자성□주체성이 예정되어 있는 개인성(individuality)과는 전혀 다른 개념으로, 모든 개개인이 어떠한 특정한 성격을 바탕으로 단일한 기록 즉, 기호로 확인될 수 있도록 하는 것 또는 그 행위를 말한다. 주민등록번호나 이름, 연령, 주소, 직업, 성별, 취향, 건강 등이 여기에 해당한다. 이것은 타인과 구별되는 전인격적 존재로서의 개인의 특성 즉 개인성을 완전히 해체하여 일정하게 미리 규정되어 있는 기준(들)에 의하여 인간을 일방적으로 획정하고 분류하는 획일화의 수단이다. 부연하자면 개체화의 수준에서는 모든 인간은 국가권력-특히 정보권력-에 의하여 익명화되고 만다. 구체적인 상황 속에서 나름의 정향을 가지고 행위하는 생활인이 아니라, 일정한 표준적 특성으로 분류되는 코드만이 존재하는 것이다. 예컨대, 주민등록부에는 성명과 주민등록번호, 생년월일, 가족관계, 주소만이 나타날 뿐이지, 그/그녀가 왜 그녀/그와 결혼하였으며, 왜 누구와 동거하고 있는지, 무엇을 좋아하며 그 시기에 출산을 하게 되었는지에 대하여는 전혀 나타나지 않는다. 오로지 그들의 인격이나 생활과는 전혀 무관한 코드에 의하여 일방적으로 구획된 자료만이 존재하고 있을 따름이다.

김주환, 정보화사회와 뉴미디어, 어떻게 볼 것인가,□ 문화과학, 1996 봄, 32면.

F. Webster, 조동기 역, 정보사회이론, 사회비평사, 1997, 102면 이하 참조.

이 때의 익명성은 정보대상으로서의 인간에 대한 익명성 뿐 아니라, 정보주체의 익명성도 포함된다. 모든 지각대상이 개체화되어 기호가 부여되는 체제에서는 극도로 객관적이고 표준화된 기법이 활용된다. 따라서 여기서는 누가 그러한 분류를 행하며 또 분류결과를 관리하는지는 별다른 의미를 갖지 못한다. 단지 중요한 것은 그러한 분류의 의도와 목적, 그리고 그에의 접근권한의 귀속여부일 따름이다.

사회는 [국가의 사회규율은 통계적 방법을 위주로 이루어진다.]-정량적(quantitative)인 관계가 정성적(qualitative)인 관계를 밀어내고, 범주, 계급 등 □객관적□ 구성이 인간을 구축한다. (……) 개개인의 내적 도덕성은 측정되지 않는다. 그들의 생산활동, 소유재산, 가처분소득, 지출, 계약관계, 위법행위-이 모든 것들이 측정가능하고 또한 규율의 기회를 제공한다. 개개인의 내적 생활(생각이나 동기)은 산술적 계산이 불가능하지만, 행동은 감시되고 기록될 수 있다. 통계적인 감시는 그 자체 지식이 되지는 못하여 철학(문자 그대로 지식에 대한 사랑)이 될 수도 없다. 그것은 그 자체 통제의 목적을 위한 지식일 따름이며 (……)

R. Whitaker, op.cit., pp.41-2.

한마디로 □양적 관계가 질적인 것을 구축한다; 범주와 종류 기타 □객관적□ 구성이 인간(human being)을 구축한다.□ 정보화는 이와 같이 국가로 하여금 분편화된 개인적 정보들을 그 당사자의 인격이나 생활관계의 특성과는 전혀 무관하게 물화(物化)된 형태로 수집□처리하고 그것을 대량적□무차별적으로 한 순간에 조합, 관리할 수 있도록 할뿐만 아니라, 그것을 시간과 공간의 제약을 받지 않고 항시적으로 그리고 편재적(遍在的)으로 실시할 수 있도록 한다. 이는 세 가지의 점에서 헌법적 문제를 야기한다.

Whittaker, op.cit

① 국가/시민사회의 단절현상: 그것은 국가와 국민생활의 괴리현상을 야기하여 자의적인 국가작용이 이루어질 수 있게 한다. 국가가 국민들의 생활관계를 있는 그대로 파악하고 그에 따라 국가적 또는 행정적 의사결정을 하며 또 집행하는 것은 자기지배의 원리를 바탕으로 이루어지는 민주주의의 원칙상 너무도 당연한 헌법적 요청이다. 하지만, 정보화의 과정에서 국가가 수집하는 정보들이 현실생활과는 다른, 기호화 □ 분편화된 형태의 단위정보로 구성되고 그것이 다시 국가에 의하여 형성되는 체계에 의하여 재조합되는 과정에서 국민들의 욕구와 의지들이 국가 자체의 욕구와 의지에 의하여 획일적으로 구성되는 왜곡된 현실을 야기할 수 있다. 국가가 수집한 단편적인 정보들이 그 자체의 수행성원리에 의하여 역으로 국민생활을 엮어 내고, 국가는 이렇게 인공적으로 조합된 가상적 생활을 실제의 국민생활로 파악하게 되는 단절적 상황이 발생할 수 있는 것이다. 역으로 국민들은 자신의 생활상의 욕구를 제대로 국가에 반영시킬 수 있는 기회를 박탈당하게 된다. 이는 다음에서 설명될 관료적 편의주의와 결합하면서, 국가의 의사결정과정에 자신에 관한 어떠한 정보를 투입할 것인가를 국민 자신이 결정하는 것이 아니라, 정보수집□관리자인 국가의 결정에 일임하게 됨으로써 자신은 정치과정이나 국가과정으로부터 상당 부분 소외되는 현상을 야기하게 된다. 한마디로 국민들은 경직된 국가정보활동에 의하여 자신을 대표(representation)할 수 있는 기회를 제한당하는 것이다. 그래서 국민에 의한 정부가 아니라, 정보에 의한 정부라는 민주적 정치과정 자체가 위협받게 되는 상황이 벌어질 수도 있다.

J. Rosen, The Unwanted Gaze: the destruction of Privacy in America(N.Y.:Random House, 2000), pp.159-167은 이러한 문제점을 잘 지적하고 있다. 그는 개인에 관한 단편화된 정보가 순수한 지식으로 혼동이 되고, 그래서 그것이 그 사람의 관심이나 복합적인 인격의 전체를 잘 못 그려내고 있는 현실을 묘사하면서 정보가 구체적인 맥락을 어떻게 호도하고 있는가를 보여준다.

② 관료주의적 왜곡의 가능성: 이러한 단편적 정보에 의한 국가과정에서 관료적 합리주의 내지는 관료주의적 편의주의가 작용하게 되는 경우에는 그 나마의 정보마저도 취사선택되거나 왜곡됨으로써 국민생활은 더욱 더 국가작용으로부터 소외되고 그 반작용으로 국가는 전례 없이 강력한 권력을 장악하는 역작용이 예상될 수 있다. 정보화사회에서의 권력은, 정보능력의 불균형으로부터 야기된다. 정보시설(컴퓨터, 통신망 등)이나 정보기술(정보처리의 기술적□전문적 능력), 정보인력의 불균형, 그리고 정보 자체의 불균형이 오늘날과 같은 정보화시대에서는 그 자체가 곧장 권력의 불균형으로 이어지는 것이다. 국가의 경우에는 사회내의 다양한 정보망들의 기반이 되는 통신망을 스스로 구축하고 통합할 수 있는 능력을 갖춘 만큼, 이들을 국가영역으로 집중하여 관료적 행정조직을 바탕으로 관리하는 경우 엄청난 정보력을 갖추고 이를 바탕으로 공권력을 행사할 수 있는 여지를 마련하게 된다. 특히 이 과정에서 전문적 지식을 갖추고 있는 행정관료들은 일반국민에 비하여 엄청난 양의 정보들을 자신의 패러다임에 상응하게 분석하고 처리할 수 있음으로 인하여 정보시스템의 쌍방향성의 특성조차도 부인하고 독단적이고 자의적인 결정으로 나아갈 수도 있다. 정보능력의 불균형을 이용하여 자신의 권한과 조직을 강화하는 행태를 야기하는 것이다. 뿐만 아니라, 정보의 쌍방향성은 행정업무의 저효율성을 초래하거나 역으로 행정관료의 독단을 정당화하는 기능을 할 가능성도 있다. 수많은 민원사항이 정보망을 통하여 동시다발적으로 제기됨으로써 한정된 자원을 가진 정부로서는 대처불능의 상황에 빠질 수도 있고 또 그를 이유로 행정관료가 이 정보들을 자의적으로 선별하여 부분이익만 정책으로 반영하는 행태를 야기할 수도 있다. 더불어 국민들간의 정보능력의 불균형으로 인하여 일정한 사회계층은 애당초부터 정책결정과정에서 소외될 가능성조차 존재하는 것이다.

물론 그 긍정적 효과로 행정의 고효율화, 대민써어비스의 다양화□간편화, 행정업무의 신속화, 주민참여의 기회확대 등의 측면도 고려하지 않을 수 없다. 특히 사회국가□복지국가의 요청에 의하여 개별적 국민에 대한 종합적 행정처리가 요구되는 오늘날의 행정양태에 비추어볼 때 정보국가의 현상은 보기 나름으로는 필요악이기도 하다. 자세한 예시는 스웨덴의 정보행정을 중심으로 정보와 행정, 프라이버시의 관계를 설명하고 있는 유승호, 사이버커뮤니케이션론: 공동체, 지역 그리고 윤리, 녹두, 2000, 299면 이하 참조.

컴퓨터를 이용한 직접민주주의를 급진적으로 추구하고자 하는 T. Stryker의 극도민주주의(super-democracy) 계획을 비판하는 D. Shenk는 정보의 과잉이 □좋지 않은 의사결정□를 초래함을 지적하고 있다. D. Shenk, 전게역서, 제11장 참조.

역으로 이러한 정보기술에 의한 정책결정, 판단의 과정은 다시 그 결정자, 판단자를 이 정보기술에 구속시키는 효과도 발생시킨다. 즉, 컴퓨터나 데이터베이스에 입력되어 있는 사항을 중심으로, 그리고 그 처리결과를 중심으로 자신의 판단을 조정하는 현상이 나타나는 것이다. 컴퓨터등의 정보기술이 어떠한 판단의 보조자료 혹은 기초자료에 머무는 것이 아니라, 그것 자체가 행정관료들의 행위를 제약하고 감시하고 또 그에 적응되도록 훈련시켜 행정관료들이 컴퓨터등에 부속되도록 만드는, 전도된 결정과정을 형성해 내는 것이다.

③ 초감시국가 - 절대권력의 가능성: 세 번째의 문제는 위의 두 가지보다 더욱 더 심각한 헌법적 관심대상이 된다. 국가는 경우에 따라 국민들간의 의사소통과정을 감시하고 통제함으로써 국민들의 생활관계 내지는 생활양식 자체에 영향을 미칠 수도 있다. 정보통신기술의 발전이 냉전체제와 복지국가의 요청에 의하여 이미 강화된 정보국가로 하여금 보다 효율적인 형태로 국민들을 항시적으로 감시하고 통제할 수 있는 틀을 확보할 수 있도록 하고 있기 때문이다. 그것은 국가를 중심으로 모든 국민생활들이 중앙집권적인 통제하에 놓이게 할 뿐 아니라, 국가가 관리하는 정보를 중심으로 국민들이 자신들의 생활을 재구성하도록 함으로써 문자 그대로 초국가(superstate)로서의 감시국가(state of surveillance)가 등장할 수 있도록 한다. 일전에 사회적 논란거리를 제공하였던 전자주민카드와 같은 것은 대표적인 예이다. 주민등록정보와 의료정보, 연금정보 등이 통합관리되도록 함으로써 국가라는 하나의 중앙이 원하기만 한다면 주민등록번호와 같은 하나의 코드로써 그 당사자의 모든 정보-주거지, 가족상황, 소득상황, 건강상태, 교육정도, 경력사항, 심지어 신용카드정보를 통한 취향이나 생활방식까지-들을 실시간으로 분류□처리할 수 있는 상태가 발생할 수 있다.

여기에는 주민등록사항, 의료보험사항, 국민연금사항, 지문 등 4개의 증명사항과 7개분야 42개정보가 통합관리될 예정으로 되어 있었다.

실제 이러한 상태는 헌법에서 정하는 사생활의 비밀과 같은 자기정보통제권의 문제에 그치지 않는다. 자기정보통제권의 경우는 단순히 국가가 장악하고 있거나 장악하고자 하는 정보에 대한 국민의 접근 및 관리□통제의 권리를 의미한다. 즉, 자신이 원하는 형태와 종류의 정보만을 국가가 활용할 수 있도록 하는 권리이다. 하지만, 정보화사회에 있어서의 국가의 정보권력은 이러한 국민의사에 반하는 정보확보 및 활용의 수준을 넘어선다. 그것은 국가를 고도로 집중되고 강화된 권력체로 전환시킴으로써 제한국가(limited governement)의 원리에 입각하고 있는 자유민주주의의 기본질서 그 자체를 위협하는 중대한 상황을 예정하고 있다. 국가가 자신에 관한 정보를 확보하고 있고, 그것을 통하여 자신의 일상생활을 포착하고자 노력하고 있다는 인식으로 인하여 개개인들이 자신의 일상생활을 스스로 통제하게 되는 현상이 보편화될 소지가 있는 것이다. 즉, 국민들은 일종의 자기검열에 의하여 국가가 원하지 않는 행동을 자발적으로 회피하는 동시에 그러한 생활방식 자체를 자신의 것으로 내재화함으로써 스스로 국가에 길들이는 - 그럼으로써 자신을 국가에 종속시키게 되는 일종의 전체주의에 가까운 통제국가가 등장할 수 있게 되는 것이다. 비유적으로 말하자면, 모든 국민의 생활을 자신의 감시와 통제하에 두고 있는 조지 오웰의 Big Brother와 같은 국가의 수준을 넘어서 그 감시에 길들여진 국민들은 미리 국가의 의사에 자신의 생활을 순응시키게 되는, Foucault가 염려하고 있는 Panopticon으로서의 국가로 전환하게 되는 중대한 국면적 위기를 예상할 수 있는 것이다. 그 판옵티콘은 권력, 즉 사회를 지배하는 규율(discipline)이 단순히 위반자를 사회적으로 격리시키는 수준을 넘어선다. 그것은 모든 인간의 내면에 작용하여 그들이 항시적으로 감시당하고 있다는 의식을 잠재화시킴으로써 현실적인 감시와는 관계없이 권력에 의하여 설정된 행위준칙을 준수하게 되는 인간 즉, 규율된 인간을 만들어낸다. 그래서 이 판옵티콘은, 모든 인간에 대하여 그들의 의식과 생활관계까지도 지배하는, 권력의 효과를 가장 세부적이고 깊숙한 곳까지 확장시키는 □판옵티시즘(panopticism)□의 메카니즘을 구축하게 된다.

이는 전술하였듯이 자기정보통제권과는 별개의 개념이다. 자기정보통제권은 이미 국가가 장악하고 있는 정보에 접근하고, 또 통제하는 권리일 따름이지, 자신에 관한 어떠한 정보를 어떻게 투입하고 디자인하도록 할 것인가에 관한 권리는 아니다. 그래서 자기정보통제권은 기존의 정보에 대한 권리라는 점에서 이차적이고 소극적인 것에 불과하다.

M. Foucault, Surveiller et punir(1975), trans. A. Sheridan, Disciplin and Punish: The Birth of the Prison(N.Y.: Pantheon, 1978), 216. 이러한 감시는 Bentham의 panopticon과는 다른 특성을 가진다. Bentham이 애초 원형감옥을 말할 때에는 중앙의 감시자가 구체적으로 존재하고 이 감시자가 자신에게만 개방된(피감시자는 바라 볼 수 없는) 건축구조를 통하여 피감시자의 모든 행동들을 감시하게 만들어졌다. 하지만, Foucault의 원형감옥은 중앙의 감시자 자체가 추상화되고 편재화되어 있을 뿐 아니라, 원격조종에 의한 항시적인 감시가 가능하다는 점에서 전자와는 차이가 난다. 그리고 특히 정보화사회에 있어서의 원형감옥은 원격감지(remote sensing)의 방식을 취하면서 네트워크의 구조에 따라 다원적이고 다층적으로 편제되어 있어 피감시자의 입장에서는 자신이 현재 감시당하는지 또는 누구에 의하여 감시당하는지를 알 수 없게 된다. 이 불확실성이 피감시자로 하여금 감시의 불안을 느끼고 이 불안을 경감하기 위하여 자신의 행동을 감시자의 의사에 조정하는, 항시적인 통제를 가능케 한다. 이에 관하여 자세한 것은 O. H. Gandy, Jr., "The Surveillance Society Information Technology and Bureacratic Social Control," Journal of Communication, vol.39 No.3, 1989 참조.

정보화사회에서의 국가의 문제는 바로 이 점에서 극단적으로 나타난다. 국가가 정보통신기술을 그 체제 내에 포섭함으로써 초감시국가(super-surveillence state)로 되는 것은 이러한 메카니즘을 국가가 확보할 수 있음으로써 가능하다. 국가는 국민들의 모든 생활관계에 관한 정보를 확보하고, 그것을 자신의 의지에 부합하도록 처리, 분석하며, 끊임없는 정보활동-감시활동을 통하여 정보를 재생산하는 과정에서 모든 국민들이 의식적으로 또는 무의식적으로 국가의지에 합치되는 방향으로 자신의 생활세계를 구축해 나가도록 유도하는, 절대적인 권력을 가진 국가로 존재할 수 있게 된다.

물론 이는 국가에만 특유한 현상은 아니다. 민간부문에서도 작업장내에서 그리고 시장에서 마찬가지의 감시가 이루어진다. 즉, 사용자 v. 노동자, 공급자 v. 소비자의 관계에서도 전자에 의한 후자의 감시가 정보통신기술을 이용하여 편재적이고 항시적으로 행하여진다. Gandy, op.cit. 참조.

요컨대, 정보화는 국가과정의 측면에서는 결코 장미빛 희망만을 약속하는 것은 아니다. 그 이면에서 국가로 하여금 거대한 원형감옥을 설치할 수 있는 여지를 남겨 두는 것이다. 정보인프라의 구축과 관리의 주체로서, 최대의 정보자원과 능력의 보지자로서의 국가는 관료들이 가지는 전문 □ 기술성과 결합하여 국내에 존재하는 모든 정보를 자신의 의지에 따라 마음대로 처리하고 분석 □ 평가할 수 있는 상태에 들어서게 되는 것이다. 이러한 가능성은 반대로 국민의 편에서는 모든 사적 사항들이 국가에 대하여 노출됨을 의미하며 언제나 감시와 감독의 대상이 됨으로써 결국에는 민주질서의 기반을 이루는 정치적 의사소통 그 자체가 단절될 가능성까지 의미하게 된다. 뿐만 아니라, 그 정보의 흐름을 국가가 통제하게 됨으로써 국가는 스스로 공개 가능한 정보와 공개되지 않아야 할 정보를 유효하게 선별, 시행할 수 있게 된다. 이는 인간행위의 가장 기반을 이루는 인식의 근거 내지는 대상 자체를 국가가 통제 □ 관리함을 의미하며, 결과적으로 국가가 국민의 인식과, 그를 바탕으로 한 사고 및 행위까지도 통제할 수 있음을 의미하게 된다. 이 점에서 법과 강제를 통한 폭력적 지배를 행하였던 전체주의적 지배양식은 비교도 되지 않을 만큼, 정교하고도 은밀한 구조적 지배체제가 형성되는 것이다. 결국 정보화는 가장 악한 극단에서는 헌법에서 보장하고 있는 민주정부의 이념 자체에 대한 도전이자 동시에 인간성의 본질에까지 국가의 통제력이 행사되는 최첨단의 전체주의를 형성할 가능성을 내포하고 있다고도 할 것이다.

Habermas가 말하는 생활세계의 식민화현상은 대체로 사회국가원리에 입각한 국가영역의 확대에 따른 의존성강화로 말미암은 것이지만, 이러한 정보화의 비관적 문제설정은 생활세계 그 자체가 모두 국가적 감시영역내로 편입됨으로써 생활세계의 존재 자체가 위협을 받고 있는 것이라 할 것이다. 그래서 이 부분과 관련하여 공공영역의 현저한 축소경향에 관한 우려가 나타난다. 결국 우리 헌법학에서 당연한 전제로 제시되고 있는 국가-사회의 2분법적 사고는 이 점에서 그 기저가 흔들리게 된다.

이러한 논의의 가능성은 인터넷이나 단위 정보망(인트라넷, LAN 등)의 보안장치가 국가기관에 의하여 승인되지 않을 수 없는 현실에서는 더욱 그러하다. 그 기관은 마음만 먹으면 언제든지 원하는 정보시설에 잠입할 수 있는 만능열쇄를 확보하는 셈이 되기 때문이다.

일종의 정보테러리즘, 또는 친숙한 파시즘 등으로 언급되는 현상이 그것이다. 데이비드 론펠트, 정보지배사회가 오고 있다. 자작나무, 1977, 155면 참조.

제3절 국가감시에 대한 대안들

1. 정보민주화와 쌍방향적 감시

정보통신기술의 발전은 국가에 의하여 독점되었던 정보 및 정보활동을 민간부분과 공유하는 상황을 만들어낸다. 특히 정보의 대중화 현상은 바로 이러한 상황을 창출한다. 저렴한 가격의 PC가 보급되고 PC용의 모뎀이나 랜카드 등 통신보조기구의 이용이 확산됨에 따라 이를 이용하는 개인들이 일반 통신망을 통하여 서로 연결될 수 있게 되었다. 이는 종전까지 정보가 어떠한 기관이나 소수의 정보엘리트에 독점되어 있었던 현상을 급진적으로 변화시키는 계기를 이룬다. 모든 사람들이 PC와 적절한 통신수단만 갖춘다면 얼마든지 자신이 창출한 정보를 다른 모든 이용자들에게 반포하고 그들의 정보와 손쉽게 교환할 수 있는 상황을 초래하게 되는 것이다. 일종의 정보민주화현상이라고도 할 수 있는 이 상황은 정보에 대한 종전의 인식 자체를 바꾸어 놓는 계기를 이룬다. 정보가 일정한 정보의지를 가진 중앙(기관이나 소수의 정보엘리트)에 의하여 획일적으로 설정되는 목적-수단의 도구합리성에 의하여 창조되거나 획득되고 그들의 의지에 의하여 통제되는 상황으로부터 개인적 이용자들이 자신의 의지에 따라 자기 나름의 정보를 창조□관리하는 한편 다른 사람의 정보-경우에 따라 종전의 기관이나 정보엘리트가 소유하는 정보도 포함-에 접근하여 그것을 다시 자신의 것으로 재창조하는, 분산구조가 형성되기 시작한 것이다.

이 점은 국민국가의 등장 이래 중앙의 국가권력을 중심으로 형성되었던 정치구조 자체가 점차 변화함을 의미한다. 정보통신기술의 발전은, 종래 지역사회를 기반으로 구성될 수 있었던 시민사회가 공간성과 시간성을 탈피하면서 이슈별, 관심사별로 재구성될 수 있는 기반을 제공함으로써 시민사회 내에 다양한 공동체가 형성될 수 있도록 하였고 이를 통하여 시민들은 국가로부터 자유로운 생활과 의사소통의 공간을 확보한다. 더 나아가 이러한 공동체-사이버공동체-적 연대로부터 나름의 정치세력을 구축함으로써 언제든지 기존의 현실정치에 대하여 대안적, 비판적 영향력들을 행사할 수 있게 되는 것이다. 뿐만 아니라, 국가와 시민사회, 개인간의 의사소통구조가 종래의 일방향적, 비동기적 방식으로부터 쌍방향적, 동시적 방식으로 변화하면서 그때 그때의 정치적 의사결정에 대하여 국민들이 즉각적으로 반응할 수 있게 되었으며, 심지어는 정책의 결정과정에 자신들의 욕구나 의지를 유효하게 투입하고 반영시킬 수 있는 틀을 확보하게 된다.

윤영민(윤영민, 사이버공간의 정치, 한양대학교 출판부, 2000, 16-51면)에 의하면, 이러한 정보사회의 □정치적 잠재력□은 크게 세 가지의 관점-사이버공간에서의 일체의 권력현상을 거부하는 해방공간론(예: Electronic Frontier Foundation: EFF), □사이버공간은 정부나 동료 시민들에게 자기 주장을 직접 제시할 수 있는 기회를 가져다줌으로써 일반 시민들을 정치적으로 각성시키고 참여하게 만든다□고 보는 민중주의적 전망, 그리고 기존의 정치적 매개집단들은 인터넷을 이용하여 정치참여의 인적 기반을 확대시키는 한편(조직, 구성상의 확장), 정치적 관심이 높은 시민들을 효과적으로 동원할 수 있게(지지동원의 효율화) 됨으로써 이들의 정치적 역량이 확장되는 효과를 거둘 수 있으며, 이를 통하여 정치과정은 보다 민주화될 수 있다고 보는 매개집단강화론-으로 정리될 수 있다고 한다.

정보통신기술의 발전과 더불어 전자민주주의의 논의나 전자정부의 모델이 제시되는 것은 바로 이러한 사회구조적 변화로 말미암는다. 그것은 종래의 집중적 정치구조가 분산적인 형태로 변화함을 의미하는 것이며, 이 점에서 윤영민이 말하는 세 가지의 정치적 잠재력이 의미를 가지게 된다. 권력으로부터의 해방에 대한 파토스와, 국가-정부와 국민이 직접 연결되는 민중주의적 정치과정, 또는 강화된 매개체를 통한 분산된 중앙(decentralized center)의 형성 등의 다양한 관계들이 구축될 수 있는 것이다. 관점을 바꾸자면 오늘날이 정보화사회의 담론들은 이러한 변화를 바탕으로 다원성과 다양성, 다층성이 확보되는 새로운 정치모델의 형성이 오늘날의 새로운 정치적 과제로 등장함을 의미한다.

그러면 이와 같은 변화 또는 새로운 정치적 과제의 등장에 기하여 국가감시의 문제를 어떻게 다루어야 할 것인가? 추상적 수준에서 그 답은 일견 간단해 보인다. 종래 국가가 중심으로서 일방향적 감시를 행하던 것과는 달리 역방향의 감시 즉, 시민사회에 의한 국가의 감시가 가능하게 되는 일종의 전방향적 국가감시의 체제가 형성될 수 있는 가능성이 형성되고 있으며, 또한 그것을 실천하여야 한다는 과제가 나오게 되는 것이다. 하지만, 그 구체적인 실현방안을 모색함에 있어서는 상당한 어려움이 있다. 무엇을 어떻게 하여야 할 것인가 - 해결이 고리를 어디서부터 찾아야 할 것인가?

2. 견제와 균형, 그리고 자기지배

위에서 오늘날 국가감시의 폐해로 논의하였던 ①국가/시민사회의 단절이라는 현상은 헌법상의 자기지배를 바탕으로 하는 민주주의의 원칙에 어긋나는 결과를 야기한다. 국민에 의한, 국민의 정치가 아니라, 데이터베이스나 프로파일에 의하여 구축되는 가상적 개인(virtual person)을 상대로 정치와 행정이 이루어지며, 더 나아가서 현실적 개인-시민-은 자신에 관한 데이터가 어떻게 구축되고 그것이 어떠한 과정을 거쳐 어떠한 프로파일로 형성되는 것인지, 즉 자신의 정체성과 생활과 인격이 국가과정에서 어떠한 모습으로 대표(representation)되고 있는지 알지 못하는 상황이 야기되는 것이다. ②의 관료주의의 모습은 명실공히 법치의 원칙에 어긋나는 결과를 야기하게 된다. 법치주의는 법에 의한 국가작용으로 일컬어지지만, 그와 동시에 법의 형성과 해석과 집행이 그때 그때 상대방의 존엄성과 절차의 공정성(decency and fairness)속에서 이루어질 것 또한 요구한다. 한마디로, 법치주의는 행정의 자동화와는 배치되는 개념이다. 그것은 법의 이념과 법적 기준에 따르면서(자의성의 배제) 동시에 그때 그때의 상황에 대한 새로운 법해석(목적합리성)과 형평적 법적용(형평성)을 요구하는 것이다. 따라서 데이터베이스나 프로파일로 익명화된 추상적 현실에 대하여 기계적으로 법을 적용하는 것 또는 데이터나 데이터 외의 구체적 현실에 대한 임의적 취사선택은 그 자체 법치주의의 이념과는 전혀 어울릴 수 없는 형식주의에 불과해진다. ③의 초감시국가 현상은 두말 할 것도 없이 제한정부의 이념을 바탕으로 국민의 기본권을 보장하고, 나아가 자율적, 능동적 시민의 참여로써 이루어지는 민주주의 헌법체제 전반에 대한 도전이다.

이렇게 볼 때, 국가감시의 문제는 -최소한 헌법적 논의 수준에서는- 기본적으로는 그에 의하여 도전을 받고 있는 헌법이념의 측면에서 즉, 자기지배의 원칙과 제한정부론에서 그 해답의 실마리를 찾지 않을 수 없다.

발전된 정보기술을 채용함으로써 강화되는 국가권력 그 자체에 대한 회의론적 입장에서 접근하고자 하는 해방론자들의 우회론이나 권력배제론도 나름의 의미는 있지만, 적어도 오늘날 정보화사회가 처하고 있는 실존적 상황 - off line과 on line의 병존현상을 고려할 때, 질서유지와 안보, 복지행정효율화라는 명분으로 off line상에서 이루어지는 국가감시의 문제를 오로지 이러한 소극적 논의만으로는 해결하기가 불가능하다. 그것은 하나의 주장이나 운동으로서의 의미는 몰라도 헌법적 차원에서는 아직은 시기상조의 것이라 할 수 있다. 그래서 감시로부터 자유로운 영역, 또는 감시-또는 그 감시의 길목(gateway)을 우회할 수 있는 대안적 기술이나 생활공간을 구축하자는 주장은 off line이 현실의 다수부분을 차지하고 있는 현재의 상황에서는 절실하나 유효하지는 못하다 할 것이다.

예컨대 Clipper논쟁에서 볼 수 있듯, 암호화기법에 대한 국가개입을 배제하거나 그 기법을 자유화□공개화함으로써 국가가 손쉽게 이메일등 온라인 통신을 감시하지 못하도록 하는 것은 좋은 예이다.

오히려 이 지점에서 요청되는 것은 국가감시에 대응하는 일종의 대항감시의 체제를 어떻게 online상으로나 off line상으로 구축할 수 있을 것인가, 혹은 국가에 의한 중앙집중적 감시로 인하여 발생하는 권력의 집중가능성은 어떻게 제어할 수 있을 것인가? 그리고 그것을 뒷받침하는 헌법적 요청은 어떻게 구성될 수 있을 것인가 하는 점이다. 나아가 국가감시를 정당화시키고, 또 현실적으로도 정당하게 요청되고 있는 치안목적이나 질서유지목적, 또는 안보와 복지의 요청들를 훼손하지 않으면서 국가감시의 오□남용의 폐해를 어떻게 차단할 수 있을 것인가의 문제가 중요하게 제기된다. 이하에서는 문제점의 제기라는 관점에서 간단히 몇 가지의 가능한 조치들을 강구해 보고자 한다.

3. 대항감시의 가능성: 그 전망과 과제

가. 참여와 대표의 강화

국가감시의 문제에서 제일 먼저 거론될 수 있는 것은 데이터베이스나 프로파일에 의하여 차단되는 국가와 시민사회/시민간의 관계를 회복하여야 한다는 점이다. 즉, 어떠한 의사결정/집행의 주체와 그 대상으로서의 시민의 관계가 디지털적인 관계 뿐 아니라, 그와 동시에 아날로그적 접촉의 관계를 유지할 수 있는 다원적 과정을 형성하여야 한다는 것이다. 디지털의 관계는 기본적으로 복잡다양하게 펼쳐지는 아날로그의 세계를 일정한 변수와 함수에 의하여 추상화, 일반화시킨 것에 불과하다. 그것은 한 마디로 아날로그 세계에서 일어나는 제반의 생활양상이나 관계의 망들을 제대로 반영하지 못한다. 오로지 몇 가지의 지표로써만 시민의 생활을 재구성하고자 할 따름이다. 현실적 시민과 별도로 가상적 개인이 논의되는 것은 바로 이 때문이다. 특히 그 감시로 인하여 획득되는 정보가 처리되고 분석되는 수준이 최고정책결정의 단계로 올라갈수록 이러한 추상화의 수준은 강화된다. 일상생활의 실체는 사라지고 정책목표 또는 동원 가능한 정책수단의 맥락에서만 각종의 정보들이 분류되고 조합되고 또 분석□평가되는 것이다.

예컨대 고속도로상의 과속감시카메라 및 이에 의거한 범칙금부과처분에는 그 자량운전자의 구체적 사정-응급환자이송 등-이 반영되지 않는다. 그것은 오로지 속도에만 감응하도록 변수가 조작되어 있기 때문이다.

여기서 제일 먼저 요청되는 것은 정책결정 및 집행단위의 분산과 그 형식으로서의 지방자치의 대폭적인 강화이다. 지방자치가 풀뿌리 민주주의인 것은 바로 그것이 행정청과 주민이 가장 가까운 거리에서 의사소통할 수 있다는 점 때문인 것이며, 나아가 이를 바탕으로 행정의 과정에서 주민생활에 관한 아우라를 가장 가까운 거리에서 획득할 수 있기 때문이다. 일례로 요즘 사회문제로 제기되고 있는 교통위반사범에 대한 시민신고제가 교통법규위반사범의 적발 및 예방의 효과뿐 아니라, 불합리한 교통소통체계에 대한 주민항의와 그에 이은 교통체계개선□개량의 효과를 거두고 있는 것을 들 수 있다. 어떠한 감시활동과 그에 기반한 결정/집행에 대하여 주민들의 반응과 요구가 적절하고도 적시에 투입될 수 있을 때 행정은 단순히 억압의 차원에만 머무르는 것이 아니라, 그 자체 주민들을 공공영역의 장으로 끌어들이는 민주성을 확보할 수 있는 것이다.

지방자치 또는 생활공동체 수준에까지 분산된 결정/집행의 과정은 이 점에서 커다란 장점을 가진다. 감시 자체가 지배자에 의한 피지배자의 통제□관리를 위한 수단으로만 존재하는 것이 아니라, 공동체내의 공동관심사를 개발하고 이를 통한 주민들의 공론을 도출하는 하나의 모티프를 형성할 수 있게 되기 때문이다. 그래서 감시카메라를 설치하여야 할 □우범지역□의 결정이나, 교통감시카메라의 설치여부에 관한 결정 및 그 감시의 결과물로서의 정보를 어떻게 처리할 것인가의 결정 등 일련의 과정과 더불어, 생활보호대상자등 각종의 사회보장, 사회부조의 대상자결정과정에 있어서도 능동적 주민의 각성된 참여하에서 이루어질 수 있을 수준의 지방자치/분산의 체제가 요청되는 것이다.

이러한 지방자치를 통한 결정/집행권의 분산은 그 자체 권력간 분립-견제와 균형-의 효과를 거둘 수 있다는 점에서 더욱 요청된다.

나. 견제와 균형: 권력 내부적 통제

정보화와 관료주의의 결합으로부터 나올 수 있는 폐해를 방지할 수 있는 수단은 기본적으로 견제와 균형이라는 전통적인 헌법요청을 벗어나지 않는다. 이것은 정보독점으로부터 관료주의적 경직성과 권력 및 조직논리에 따른 독선적, 비민주적 행정의 가능성을 통제하는 문제가 중심이 된다.

① 합의제우선적 조직: 첫째, 의사결정기제에 있어서의 통제장치를 마련할 필요가 있다. 독임제의 의사결정장치는 그 효율성의 장점에도 불구하고 고도의 정보능력과 결합할 경우 1인의 의사결정자의 결정에 대한 비판이나 반론의 제기가 상당한 곤란에 처하게 된다. 따라서 비록 약간의 효율성저하를 초래한다 할지라도 합의제의 장치를 마련함으로써 적어도 내부적인 민주적 의사결정절차를 확보할 필요가 있다. 특히 정보화 그 자체에 관한 의사결정에 있어서는 더욱 그러하다. 정보인프라의 구축이나 정보시설의 설치□관리, 특히 각종의 보안장치에 대한 승인이나 관리는 그것만으로도 국내의 모든 정보에 대한 통제력을 행사할 수 있는 만큼 여타의 권력으로부터 상당한 자율성을 확보하고 내부적으로 실질적인 심의와 상호견제가 가능할 수 있는 위원회체계를 도입하는 것이 바람직하다.

② 정보관리, 평가, 정책결정기관의 분산과 분립: 정보처리 및 분석의 권한과 그 평가의 권한을 별도의 기관에 부여하고 이를 복수화함으로써 그 나름의 권력분립의 체제를 구축할 필요가 있다. 분산DB체제 등을 활용하는 방식으로 정보시스템에 포함되어 있는 데이터베이스들을 그 고유한 행정목적에 따라 각각 분리운영하는 방식으로 수평적인 분할을 하는 한편, 이 데이터베이스의 연계나 데이터베이스간의 교차분석 등 수 개의 데이터베이스에 걸친 종합적인 정보처리를 할 수 있는 권한은 되도록 한정하고 제한할 필요가 있다.

이를 위하여는 무엇보다도 주민등록번호 등 단일한 통일식별자의 존재를 폐기하여야 할 필요가 있다. 아무리 데이터베이스를 분산시킨다 할지라도, 이러한 식별자만 있다면, 데이터베이스의 관리에 관한 정책결정자의 손의 거치지 않고서도 얼마든지 단말기의 조작을 통하여 필요한 자료들을 손쉽게 빼낼 수가 있으며, 이 점에서 분산과 견제, 균형이라는 외형적인 틀에도 불구하고 내부적으로 또는 사실상으로 행정청의 자의적인 용도에 따라 얼마든지 시민들에 관한 프로파일을 마음대로 만들어 낼 수 있기 때문이다.

물론 행정목적을 위하여 이를 부득이하게 통합운영하거나 연계, 또는 교차분석을 하여야 할 필요가 생기는 경우도 있을 수 있다. 하지만, 이 경우에는 하나의 행정주체가 자신의 독립된 권한으로 그 결정을 할 수 있게 할 것이 아니라, 그 결정의 권한을 복수화, 다층화함으로써 동일한 정보자료를 다양한 기관에서 다양한 목적으로 사용할 수 있도록 하되, 어느 한 부서에서도 다른 부서의 정보를 자의적으로 수정하거나 편집할 수 없도록 유기적이고 교차적으로 연계시키는 것이 그 하나의 방법이다. 또는(이와 더불어) 정보를 평가하고 정책에 활용하는 기관은 이들 기관과는 별개의 기관에서 담당하도록 하여야 할 것이다. 물론 이러한 경우 정보처리□분석과 평가□활용의 주체가 상이함으로 인한 정보해석의 곤란성(오해가능성), 정보전달의 지체 등의 문제가 발생할 우려가 있지만, 그것은 정보화로 인한 편익을 감안한다면 얼마든지 상쇄할 수 있을 것이다.

이 부분에 관하여는 아래의 다항에서 설명하기로 한다.

이와 관련하여 현행 공공기관의개인정보보호에관한법률은 제10조 제1항에서 □보유기관의 장은 다른 법률에 의하여 보유기관의 내부에서 이용하거나 보유기관외의 자에게 제공하는 경우를 제외하고는 당해 개인정보화일의 보유목적외의 목적으로 처리정보를 이용하거나 다른 기관에 제공하여서는 아니된다.□고 하여 보유기관이 가지고 있는 처리정보의 이전, 제공을 제한하고 있는 듯이 보이나, 이는 두 가지 점에서 문제를 가진다. 첫째, 이 제한의 예외사유가 너무 폭넓게 보장되어 있다. 제2항은 명시적으로 8개항의 예외사유를 인정하고 있을 뿐 아니라, 법률의 근거가 있는 때에는 보유기관 이외의 자에게 제공할 수 있는 것으로 하고 있는 규정 자체가 현재의 법제상으로는 제한근거로서는 무의미한 실정이다. 예컨대, 주민등록법 제18조의2에서는 주민등록전산정보자료의 이용에 관한 사항을 대통령령에 위임하고 있지만, 주민등록법 시행령 제45조는 누가 어떤 목적을 위하여 이를 이용할 수 있는가를 특정하는 것이 아니라, 단순히 어떠어떠한 요건(제1항)을 갖추어 신청하면 관계 중앙행정기관의 장의 재량적 판단에 의하여 이를 허용할 수 있는(제3항) 형태로 규정하고 있다. 결국 법률의 근거가 있을 때 개인별 처리정보를 이용할 수 있다는 것은 그 자체 하등의 실체적 제한이 되지 못하고 있는 것이다. 둘째, 개인정보의 보유기관을 단위로 정보보호문제를 규정하고 있음으로써 기관내부에 존재하는 복수의 데이터베이스를 연계처리하는 것에 대하여 규제할 수 있는 방법이 존재하지 않는다. 즉, 보유기관 내부에서 □목적외의□ 정보처리를 하는 것에 대한 어떠한 안전장치도 없는 실정인 것이다.

③ 정보처리과정의 공개: 정보처리의 제과정에 대한 공개장치를 구축하여야 한다. 물론 이는 모든 정보자료□처리과정을 즉시 또는 실시간적으로 공개함을 의미하는 것은 아니다. 그것은 오히려 별개의 헌법적 문제(사생활침해, 행정기밀누설, 행정지체 등)를 야기할 따름이다. 여기서 말하고자 하는 것은 정보입력□수정□편집이나 처리□분석을 위한 모든 입력의 과정과 그에 의거한 정책결정의 과정을 하나의 자료로 backup처리하여 일정한 기간의 경과 이후에 이를 일반인에 개방함으로써(일종의 비밀해제와 같은 유형의 것이다) 사후에라도 정보작업에 대한 감시와 책임추궁이 가능할 수 있는 장치를 마련함을 의미한다.

물론 후술하는 국회의 정보통신위원회, 또는 정보통신규제위원회는 언제나 이를 열람, 분석할 수 있어야 할 것이다. 그외에도 행정내부적으로 내부고발자에 대한 보호 및 보상과 같은 장치도 고려할 수 있다.

이와 관련하여 공공기관의개인정보보호에관한법률은 제7조에서 제6조 제1항 관련사항을 연1회이상 관보에 공고하도록 하고 있고 제6조 제1항은 1.개인정보화일의 명칭, 2.개인정보화일의 보유목적, 3.보유기관의 명칭, 4.개인정보화일에 기록되는 개인 및 항목의 범위, 5.개인정보의 수집방법과 처리정보를 통상적으로 제공하는 기관의 명칭, 6.개인정보화일의 열람예정시기, 7.열람이 제한되는 처리정보의 범위 및 그 사유, 8.기타 대통령령이 정하는 사항을 정하고 있다. 또한 동시행령 제5조에서는 1.개인정보화일보유에 관한 법령상 근거, 2. 개인정보화일의 보유기간, 3. 당해 개인정보를 처리 또는 이용하는 부서의 명칭, 4. 처리정보를 통상적으로 제공하는 기관이 있는 경우에는 제공항목 및 법령상 근거, 5. 처리정보의 열람청구를 접수□처리하는 부서의 명칭 및 주소 등을 열거하고 있다. 하지만, 정작 중요한 것은 이러한 개인정보항목과 그에 부수한 것들이 아니라, 수집된 개인정보들이 어떻게 처리□분석되는가라는 점임을 감안할 때 이러한 열거사항들은 형식적 공개에 그치고 만다. 예컨대, 법령에 의하여 다른 기관에게 처리정보가 제공될 때, 어떠한 과정을 거쳐 가공처리되는지, 그리고 그것이 제공받는 기관에서는 어떠한 목적과 과정을 통하여 이를 처리하는지에 대한 자료는 이 열거사항에서 제외되어 있다.

④의회의 통제: 이와 더불어 정치적 수준에서의 통제장치 역시 긴요하다. 행정이나 관료의 정보독점에 대한 가장 유력한 견제장치는 그 어떠한 것보다도 의회에 의한 것이라 할 것이다. 하지만, 현행의 국회법상으로 정보위원회 등의 견제장치를 마련하고 있지만, 그것의 실제 기능성은 별다른 의미를 갖고 있지 못하다. 적어도 행정부가 장악하고 있는 정보능력에 상응하는 의회의 정보능력을 갖출 때에 비로소 이러한 견제장치가 의미를 가진다는 것이다. 그래서 국회 내에 정보통신위원회를 설치하고 수시로 행정정보의 흐름과 처리방향에 대한 감시와 감독을 행할 수 있는 인적□물적 시설을 구축해 둘 필요가 있다.

뿐만 아니라 제3의 기구로서의 독립규제위원회격의 정보통신규제위원회의 설치도 요구된다. 보기 나름으로는 옥상옥의 장치일수도 있겠으나, 이 기구는 행정부뿐만 아니라 정보의 정치적 이용에 대한 감시와 규제, 그리고 민간부분에서의 정보독점에 대한 규제 등의 업무를 담당하도록 함으로써 의회의 견제기능과는 별도의, 보다 확장된 형태의 기능을 수행하게 하는 것이다.

실제 정치적□행정적 수준에서의 정보의 독점, 남용의 가능성에 대한 가장 기본적인 해결방법은 국가권한의 축소-지방자치단체와 민간부분으로의 대폭적인 이양을 통한-와 국가권력상호간의 권력분립의 원칙의 철저화작업이다. 하지만, 현재의 우리나라의 경우 대통령□중심□제라는 말이 진정으로 어울릴 정도로 하나의 국가기관에 집중되어 있어 그 어떠한 견제장치가 고안되더라도 그 장치 자체가 대통령에 종속됨으로써 형해화될 가능성이 적지 않다. 그래서 무엇보다도 먼저 이루어져야 할 것이 대통령권한의 상당부분의 해체와 중앙정부권한의 대폭적인 이양의 작업이다. 더불어 정보화의 또다른 특색 즉, 시민사회부분의 활성화라는 점을 이용하여 이들을 통한 견제와 압력의 행사를 생각할 수 있다. 이 점은 후술할 것이다.

다. 다시 민주주의로: 시민적 대항감시의 방향

정보화기술(Information Technology)의 급격한 발전과 그 보급의 광역화로 인하여 이 발전의 혜택을 정치사회 내지는 사회적 의사결정의 영역에까지 확장하고자 하는 시도들이 등장하고 있다. 전자정부나 전자민주주의(e-Democracy) 또는 원격민주주의(teledemocracy)의 모색은 바로 이러한 시도의 첨예한 본보기이다. 하지만, 바로 그 정보화기술에서 야기되는 국가감시라고 하는 새로운 헌법적 문제에 대응하여, 국가감시에 대한 대항감시의 메카니즘을 구축하고자 하는 방향성에 대한 논의는 한정되었다. 특히 법의 영역에서는 그것이 기술에 해당하는 일종의 사실상의 문제로서 법적 관심의 대상이 될 수도 없고 또 경직된 법이 관여하기에는 그 성격상 바람직하지도 않다는 논의가 대세를 이루어왔다.

하지만, 정보화사회에서 법이 관여할 수 있는 것은 그 실체의 문제보다는 오히려 정보기술과 사회, 국가를 연결지우고 체계화하는 일련의 구조형성(architecturing)의 부분이다. 이 정보기술이 어떠한 과정과 절차에 의하여, 어떠한 목적으로 이용될 수 있으며, 그에 관하여는 어떠한 법적 관계들이 구축될 수 있을 것인가가 주된 관심이라는 것이다. 국가감시에 관한 법적 대응의 문제 역시 마찬가지의 맥락에서 거론될 수 있다. 감시기술의 통제, 또는 감시방법의 규율과 같은 실체문제보다는 오히려 감시와 관련한 정책의 결정과정, 감시결과의 활용을 위한 일련의 절차, 감시결과에 대한 법적 효과의 부여, 그리고 이 모든 것에 대한 공개와 국민적 참여의 가능성 등의 문제가 중요하다는 것이다. 물론 이에 관한 주요한 것은 위에서 간략히 언급되었지만, 국가감시와 관련하여 아무리 강조하여도 지나치지 않는 점 하나는 국가감시에 대한 시민들의 대항감시의 가능성을 열어 두어야 한다는 점이다.

이러한 분석틀에 관하여는 L. Lessig, Code: and Other Laws of Cyberspace(New York:Basic Books, 1999), pp.5f. 참조.

오늘날의 국가감시의 핵심은 다양한 데이터베이스와 감시장치들이 서로 결합되면서 가상적 인간을 구축하게 만든다는 점에 있다. 문제는 이들 데이터베이스 하나하나 또는 감시장치 하나하나에서 연유하는 권력현상이 아니라, 이 미시적 권력들이 네트워크를 따라서 하나의 중앙에 집중됨으로써 보다 커다란 권력을 만들어낸다는 점에 있다. 바로 이 점에서 대항감시의 존재요청을 발견할 수 있다.

분산된 판옵티콘적 권력은 국가를 분권화시킨다. 네트워크화된 세계는 권력이 네트워크화되어 있고 중심적인 네트워크 교차점에 위치하고 있는 노드들에 분산되어 있는 세계이다. (……) 정치권력은, 다수의 네트워크가 만나는 중심적인 교차점에서 형성되는 다수의 노드를 따라 확산되어 있다.

Whittaker, op.cit.

즉, 구체적인 데이터베이스의 구축이나 관리, 활용에 대한 시민들의 감시나 행정절차적 통제도 필요하지만, 그 무엇보다도 중요한 것은 이러한 데이터베이스간의 정보나 자료의 이동이다. 앞서 □정보관리, 평가, 정책결정기관의 분산과 분립□과 □정보처리과정의 공개□의 항목에서 간단히 설명한 바 있지만, 각 데이터베이스들이 서로 만나는 점 또는 네트워크가 교차하는 점 - 노드를 어떻게 장악하는가가 곧 정보사회에서의 권력을 결정하는 계기를 이룬다. 국가부문에 있어서의 주민등록데이터베이스와 건강보험데이터베이스, 그리고 민간부문에 있어서의 신용정보데이터베이스가 결합될 때-보건복지부가 추진하고 있는 전자건강보험증 구상은 바로 이러한 결합을 지향한다- 국가는 국민 개개인에 대한 완벽한 프로파일을 구축할 수 있게 된다. 도로상의 교통감시카메라가 신용정보테이터베이스와 결합되면, 개개의 차량소유자들이 주말을 어디서 어떻게 보내었는지 파악된다. 위성항법장치(Global Positioning System: GPS)와 자동차등록데이터베이스의 결합만으로도 우리는 어떠한 사람이 지금 현재 어디에 있는지 알 수 있는 시대에 살고 있는 것이다.

하지만, 이에 관한 우리 법제상의 유일한 입법이라 할 공공기관의개인정보보호에관한법률에서는 명확하게 규정하고 있는 바는 없다. 이 법률에서는 단순히 개인정보의 제공□이용이라는 용어로서 단순처리하고 있을 뿐, 기관 상호간, 또는 데이터베이스 상호간의 자료이동이나 교차분석, 결합데이터베이스의 구축 등의 사항에 관하여는 명목뿐인 법률사항으로 규정하고 있고(□다른 법률에 의하여 보유기관의 내부에서 이용하거나 보유기관 외의 자에게 제공하는 경우□라고 하고 있다) 그나마 당해 법률들도 구체적인 내용은 대통령령으로 위임하고 있어 최소한의 법적 통제가능성마저도 포기하고 있는 실정이다. 물론 이에 대하여는 정보기술의 급격한 발전에 따른 사실관계의 유동성과 행정목적 및 그 실현수단의 탄력성□유연성을 고려할 때 그 실체적 내용까지 엄격하고도 경직된 법률규정으로 묶어둘 수는 없다는 입법기술상의 한계는 분명히 존재한다. 그러나 그렇다고 해서 그러한 연계나 정보교환의 절차 및 이에 대한 감시□통제의 과정까지도 입법기술상의 한계에 봉착하는 것은 아니다. 즉, 다음과 같은 사항들은 얼마든지 입법가능하며 또 개인정보보호 및 국가작용의 통제라는 점에서 요청되는 바이기도 하다.

첫째, 하나의 단위 데이터베이스를 중심으로 정보처리를 하는 경우에;

① 데이터베이스 단위의 목적이나 정보항목, 연관되는 행정업무에 관한 사항을 명기하고,

② 데이터베이스가 복수 또는 계층적으로 이루어져 있을 때에는 그 구조 및 각 데이터베이스 단위의 정보처리방식(예컨대: 알고리즘)과

③ 그 처리결과가 활용되는 업무의 구체적 내역(예컨대 주민등록증발급신청당시 제공하는 십지문은 어디에 제공되어 어떠한 목적으로 어떠한 부서에서 어떠한 방식으로 어떠한 사항의 확인을 위하여 이용된다),

④ 그 데이터베이스의 관리의 책임자 등에 관한 정보는 공개될 수 있어야 한다.

⑤ 아울러, 그리고 데이터베이스의 입출력 기록은 일정기간 보존하고 필요한 경우 공개할 수 있도록 하는 의무규정 역시 필요하다.

둘째, 이와 함께, 데이터베이스의 연계, 병합-또는 다른 기관이 보유하고 있는 개인정보의 이용의 경우에는 보다 강력한 통제 및 감시의 절차가 마련되어야 한다.

동법 시행령 제11조에 의하면 제1항에서 □처리정보를 제공받고자 하는 기관은 이용목적 및 이용하고자 하는 처리정보의 범위를 명시하여 보유기관의 장에게 문서로 요청하여야 한다□고 하고, 제2항에서는 개인정보를 보유하고 있는 기관의 장이 제1항의 규정에 의하여 처리정보를 제공하는 경우에 1. 개인정보화일의 명칭. 2. 제공받는 기관의 명칭, 3. 이용목적, 4. 법령상 제공근거, 5. 제공하는 처리정보의 항목, 6. 제공의 주기, 7. 제공의 형태, 8. 이용기간, 9. 사용목적 등 이용제한조건 등의 사항을 처리정보제공대장에 기록□관리할 것을 명기하고 있다. 하지만 이러한 규정만으로는 nod상에 집결되는 권력의 문제를 해결하기에는 역부족이다. 그래서 다음과 같은 사항에 관한 법률적 통제가 요청된다:

① 개인통보제도: 통상적□일상적 업무처리의 경우가 아닌 한 특정한 개인에 관한 정보의 이전이 있는 경우에는 반드시 당해 개인에 통보함으로써 그 개인이 자신의 정보가 어떻게 이용되고 있는지 알 수 있도록 하여야 한다(그 이용이 법률에 의한 경우라도 마찬가지다). 혹은 통보가 불가능한 경우에는 공시절차를 거치도록 한다.

② 업무협의기록의 비치: 보유기관과 이용기관간에 당해 정보항목의 구체적 이용목적, 처리방법, 처리결과에 대한 예상 및 그에 수반되는 효과, 개인정보보호에 관한 조치, 목적달성이후의 정보항목의 처리방법 등에 관하여 구체적으로 협의하고 그 협의내용을 기록, 비치하도록 한다.

③ 정보처리실명제: 보유기관에서 요청받은 정보항목을 가공한 자 및 이용기관에서 그 정보를 처리하는 자의 실명을 밝히고 이를 처리정보제공대장에 명기하도록 한다.

④ 이의제기절차의 확보: 개인정보통제□관리권의 보호라는 맥락에서 이전되는 개인정보의 주체가 그 정보이전에 대하여 이의가 있는 때에는 신속하고도 공정한 심판을 받을 수 있는 기회를 마련하여야 한다.

⑤ 연계에 관한 사항: 데이터베이스를 서로 연계하거나 또는 데이터베이스와 여타의 감시 혹은 자동정보수집장기가 연계되어 있을 때에는 그 사실 및 목적, 데이터베이스의 구조, 데이터의 처리방법 및 연관되는 행정업무의 구체적 내용을 기록□보관하고 또 공개하도록 한다.

⑥ 종합관리시스템의 구축: 현행법상의 개인정보보호심의위원회(제20조)를 개편, 개인정보보호기획조정위원회로 편제하여 여기서 데이터의 기관간이용에 관한 기본준칙 및 데이터베이스의 구축 및 구성, 연계, 활용 등에 관한 일반 원칙 및 준칙을 확립하는 한편, 구체적인 정보이전/이용에 대하여 감시와 통제의 기능을 수행하도록 한다. 이때, 이 위원회는 보유기관 및 이용기관간의 분쟁이나, 정보이전에 대한 정보주체의 이의제기에 대하여 심판하고, 구체적인 데이터베이스의 구축 및 연계 등에 관한 사전심의 및 그에 관한 의견제시의 권한을 가지는 것으로 하는 것이 바람직하다. 물론 그 위원회의 구성은 시민사회에 가시적이고 책임성 있는 형태로 이루어져야 한다.

이를 위하여는 ① 위원장은 국회에서 질의□질문에 답할 수 있도록 해야 할 것이며, ② 위원회의 회의 내용 및 결과는 공개되어야 하며, ③ 위원회는 데이터베이스의 운용상황에 대하여 실질적으로 조사할 수 있는 권한을 부여받아야 한다. 실제 이 위원회는 정보기술에 국가 및 사회에 미치는 영향을 감안할 때 방송위원회나 국가인권위원회처럼 독립규제위원회로서의 성격을 부여하면서 집행의 권한-특히 데이터베이스 구축 및 연계에 관한 기획□조정□평결권-을 가지도록 하는 것이 바람직하다. 그리고 그 구성 또한 행정부와 더불어 입법부가 관여할 수 있어야 하며, 위원의 신분도 독립적 지위를 갖출 수 있도록 하여야 한다.

이러한 대안들은 물론 감시국가의 초권력을 통제하기 위한 가장 기초적이고 부분적인 것에 불과하다. 하지만, 이러한 장치들이 하나씩 마련될 때, 그리고 그것에 대한 시민적 관심과 능동적 대항감시가 이루어질 때, 감시국가의 폐해는 어느 정도 통제될 수 있는 여지가 생겨날 것이다. 즉, 정보권력의 집약지라 할 수 있는 nod의 통제권에 대하여 시민사회가 나름의 개입가능성을 발견해 낼 수 있을 것이라 보는 것이다.

제4절 결 론

정보화라는 관념은 그 자체가 완결적인 것이 아니라 현재진행형이며, 따라서 그에 관한 어떠한 현상이나 문제점을 그대로 헌법문제로 옮겨 놓는 것은 상당한 무리가 따른다. 그러나 그럼에도 불구하고 오늘날의 사회가 경험하고 있는 제반의 특성들을 중심으로 그것이 상당한 정도로 진행되었을 때 나타날 수 있는 헌법적 문제들을 예측해 내고 이를 극복하기 위한 나름의 대응방안들을 모색하는 것은 정보화사회의 엄청난 유동성과 탄력성을 감안할 때 너무도 절실한 과제이다.

이상에서 살펴본 것들은 엄밀히 말하자면 정보화사회에서 일어날 수 있는 판옵티콘-원형감옥-적 감시체제의 가장 작은 부분에 불과한 것이다. □Big Brother는 죽었다□라는 말이 나올 정도로 국가적 감시라는 것이 현대 정보화사회에서 차지하는 비중은 상대적으로 축소되고 있다. 즉, 자본주의적 생산양식에서 기업이 소비를 창출하고 그로부터 이윤을 추구하기 위한 전략의 하나로 나타나는 소비자 감시(consumer surveillance)의 문제는 국가감시의 문제가 비교도 되지 않을 만큼 엄청난 속도로 그 진행을 가속화하고 있다. 오히려 국가감시는 이러한 기업감시의 한 부분으로, 또는 그것에 보조하여 그 기업들을 위하여 이루어지는 양상까지도 보인다.

오늘날 국가감시에 관한 나름의 헌법적 대안들을 모색하여야 하는 또다른 필연적 이유도 여기서 나온다. 국가감시가 요즈음에 오면서 종래의 국가목적-질서유지나 국가안보, 공공복리-의 수준을 넘어서 아웃소싱, 민영화, 비용합리화 등의 명목으로 서서히 자본주의시장경제질서에 편입되어가고 있는 경향을 보이게 되면서 그것은 시민에 대한 정치적 지배의 수준과 더불어 기업에 의한 소비자지배의 양상까지도 부가하게 되는 이중적 문제를 야기하게 될 수 있기 때문이다. 주권자이어야 할 시민은 국가감시를 통하여 단순한 피치자의 지위에 더하여 기업의 소비자지배/조작의 대상으로까지 전락하게 될 가능성이 있는 것이다. 여기서 우리는 한시 바삐, 국가영역에 대한 민주적 참여의 길을 확보하여야 할 시대적 요청에 직면하게 된다. 경제부문-사적 부문이라는 명분하에서 일상생활의 깊숙한 곳까지 침투해오는 자본권력으로부터 우리의 시민사회공간을 지켜내기 위해서라도 우선 경제-시민사회의 대항관계에서 중립적이고 공동선의 대표자로서 국가의 위상을 지켜내어야 하는 절실한 삶의 과제를 안고 있기 때문이다.

<별첨>

O. Gandy는, 현재 기계가 판독가능하고 네트워크에 연결되어 있는 데이터파일의 형태로 공적 데이터뱅크와 사적 데이터뱅크에 통상적으로 존재하는 개인적 정보를 다음과 같이 11개의 범주로 나누어 설명한다:

(1) 신원확인 및 자격부여를 위한 개인적 정보

출생증명서, 운전면허, 여권, 선거인명부, 자동자등록, 학교기록, 결혼증명서 등

(2) 재정정보

은행기록, 저금통장, 현금자동지급기카드, 신용카드, (직불카드, 현금카드, 온라인뱅킹 파일), 신용기록/파일, 조세환급, 증권계좌, 여행자수표 등

(3) 보험정보

건강보험, 자동차보험, 주택보험, 사업보험, 일반적 또는 특정 책임보상보험, 단체 또는 개인 보험증권 등

(4) 사회복지서비스 정보

사회보장보험, 건강보험, 취업수당, 실업수당, 장애, 연금, 식량할인권(food stamps) 기타 정부보조, 퇴역군인수당, 노후연금/보조금 등

(5) 각종 공과금(utility services) 정보

전화, 전기, 가스, 케이블 텔레비전, (인터넷 서비스), 오물처리, 난방, 쓰레기처리, 보안, 배달 등

(6) 부동산 정보

구매, 판매, 전세, 임대 등

(7) 오락/여가 정보

여행일정, 레크리에이션에 관한 프로파일, 자동차 등의 렌트/임대 기록, 숙소예약, 항공예약, 선박예약, 기차예약, 오락 티켓/예약, 신문 및 정기간행물 구독, 텔레비전/케이블 시청률 등

(8) 소비자 정보

구매신용카드(merchant credit cards), 기타 계정, 상품예약, 리스 및 렌탈, 구매, 구매요청, 구독리스트, 의복 및 신발 사이즈 등

(9) 고용 정보

취업신청, 건강검사, 추천인, 성과평가, 취업내력, 직업알선신청 등

(10) 교육 정보

학교지원, 학력, 추천인, 과외활동/회원, 상벌, 성적 등

(11) 법률 정보

법원기록, 변호사 기록, 신문기사, 검색 및 요약 서비스

[기조발제 - 2]

개인정보 국가등록제도의 문제점

- 주민등록법을 중심으로 -

李仁皓(중앙대학교 법대 교수·법학박사)

I. 머리말

정보사회에서 정보의 지배는 자유의 조건이자 동시에 권력의 원천이다. 개인정보의 지배는 그 정보주체에게는 인격의 존엄과 자유의 불가결한 조건이 되지만, 동시에 타자에게 있어서는 무한한 권력의 기초를 제공한다. 이 양자는 상호 대립적이고 양립 불가능한 관계에 놓여 있다. 따라서 개인정보의 지배권을 놓고 벌어지는 갈등과 긴장은 정보사회에서 시민사회와 국가권력의 관계를 재설정하는 과정이며, 자유민주주의체제의 운명을 결정지을 중대한 사안이다. 자유민주체제는 한 마디로 개인의 존엄과 자유의 조건을 확보하는 체제이기 때문이다.

국가에 의한 개인정보의 수집·처리는 비단 정보사회에서의 문제만은 아니다. 19세기 산업사회에서도 국가를 형성·유지하기 위하여 세금의 징수, 재산등록 또는 출생, 결혼, 사망 등에 관한 개인정보를 등록·관리하여 왔다. 그러나 이 때의 개인정보의 수집·처리는 사회통제의 수단인 동시에 한편으로 사회참여권을 보장하는 수단이라는 측면도 아울러 가지고 있었다. T. H. Marshall의 견해에 의하면, 관료적 민족국가의 개인 감시체계는 개인을 통제하기 위한 억압적 기제가 아니라 시민적 자유(civil liberty)에 대한 열망의 산물이라고 할 수 있다는 것이다. 즉 국가가 모든 개인을 평등하게 대하려면 그들의 신원파악이 되어 있어야 하고, 또 개인이 투표권을 행사하고 복지수당을 신청하기 위해서는 그들의 정보가 국가기록에 문서화되어 있어야 한다는 것이다.

T. H. Marshall, Citizenship and Social Class, 1950, p. 11.

결국 산업사회에서도 개인의 평등과 민주적 참여를 위해서는 개인정보에 대한 국가의 일정한 관리가 필요했다고 하겠다. 그러나 디지털기술이 출현하기 이전에는 개인정보처리로 인한 사생활영역의 침해가능성은 크게 문제되지 않았다. 우선 산업사회에서 국가의 주된 기능이란 경제 및 재정정책의 수립이나 과학기술의 개발 등 물질적 생산조건을 지원하는 데에 머물러 있었기 때문에 개인정보처리의 필요성이 그만큼 낮았고, 설령 개인정보를 축척·처리한다 하더라도 기술적인 한계 때문에 그로 인한 위험성은 그다지 크지 않았다. 다량의 개인정보를 무작위로 수집하는 것이 불가능했고, 개인정보파일은 수기파일이었기 때문에 재생산이 쉽지 않았을 뿐만 아니라, 각 정부기관이 보유하는 개인정보파일들은 분산된 채 존재했기 때문에 공동이용이 어려웠다. 간혹 개인정보관리자나 내부자에 의한 정보유출이 문제되긴 했지만, 그에 대한 법적 제재를 가하는 것으로 보호장치를 마련할 수 있었다. 여기에서 사생활영역에 대한 침해가 주로 문제되는 국면은 □개인정보의 수집·처리□와 관련해서가 아니라 사적인 서신이나 통신의 도청, 주거의 침입, 사적인 비밀의 공개 등 부분적이고 단편적인 영역에 한정되어 있었다.

□사생활보호□라는 의미의 프라이버시(privacy)라는 법적 개념이 등장한 것은 오래된 것이 아니다. 근대 프라이버시권의 기원은 1890년에 Warren과 Brandeis가 쓴 논문에서 유래한다. 프라이버시권 개념은 당시 인쇄매체인 황색신문들의 남용에 대한 법적 대응의 한 형식이었지만, 그 배경을 보면 사생활비밀의 가치에 대한 새로운 관념이 사회적으로 형성된 결과였다. 18세기까지의 삶이란 공동체적 삶이었고, 따라서 공개적 삶이었다. M. Ethan Katsh, The Electronic Media and the Transformation of Law (New York: Oxford University Press, 1989), p. 190.

그리하여 근대국가의 태동 이후 아날로그 전자매체가 발전한 20세기 중반까지의 자유민주주의 법질서는 사생활 공개의 요청(힘)과 사생활 보호의 요청(힘) 사이의 균형을 적절히 맞추어 왔다고 할 수 있다. 즉 한편에서는 언론자유의 보장을 통해 타인에 대한 개인정보의 수집·이용·공개를 허용하면서도, 일정한 개인정보의 공개가 정보주체의 인격적 이익을 침해하는 경우에 한하여 사안별로 규범적 통제를 가하여 왔다. 그리고 국가에 의한 개인정보의 수집·이용에 대해서도 원칙적 금지가 아닌 예외적 금지, 예컨대 압수·수색에 있어서의 영장주의(헌법 제12조 제1항 및 제16조 제2문), 주거의 자유보장(헌법 제16조 제1문), 통신비밀침해금지(헌법 제18조) 등의 부분적이고 개별적인 영역에서의 보장장치를 마련하여 왔었다. 그리고 이들 자유는 전통적으로 자유권적 기본권으로서 외부의 침해에 대해 그 배제를 요청할 수 있는 소극적 권리로 이해되어 왔고, 그러한 해석론으로서도 사생활 보호에는 크게 지장이 없었다고 하겠다.

그러나 디지털 정보기술과 통신기술의 결합에 따른 새로운 정보환경의 변화는 개인정보의 수집·처리와 관련한 사생활보호라는 전혀 새로운 차원의 헌법적 문제를 던져 주었다. 정보사회로 진입하면서 개인정보의 수집·이용·공개를 둘러싸고 힘의 균형이 깨어지기 시작한 것이다. 다시 말해서, 정보기술의 발전에 힘입어 개인정보처리의 사회적 요청(힘)이 압도적으로 커짐과 동시에 그에 따른 사적 영역에 대한 새로운 차원의 침해가 현저해지면서 기성의 사적 영역을 보호해 주었던 법적 장치로서는 힘의 균형을 더 이상 조절할 수 없게 되었다. 현대의 국가는 단순히 물질적 생산조건의 확보라는 기능을 넘어서서 복지나 사회정책 등 사회적 재생산조건을 보장하기 위한 기능을 담당하게 되었고 그에 따라 개인정보의 수집과 처리는 불가피한 요소가 되었으며 정보기술은 이를 뒷받침하게 된 것이다. 또한 시장에 있어서도 기업에 의한 개인정보처리의 필요성은 그 어느 때보다 현저해지고 이것이 기술적으로 뒷받침되게 되었다.

디지털 정보혁명은 실로 500여년 전의 인쇄발명에 맞먹는 역사적 사건이다. 이 혁명은 지금까지의 커뮤니케이션 방식을 급진적으로 변화시키고 있다. 나아가 이 혁명은 단순히 정보를 주고받는 방식을 변화시키는 데에 그치는 것이 아니라 우리의 삶의 방식과 양식을 총체적으로 변화시킬 것으로 평가되고 있다.

여기서 바로 힘의 균형을 재조정하기 위한 헌법적 개입이 불가피하게 되었고, 그것은 곧 개인에게 자신에 관한 정보를 통제할 수 있는 이른바 □개인정보자기결정권□(informational privacy; informationelle Selbstbestimmung)이라는 새로운 기본권을 승인하는 것이다.

미국에서 사적 영역의 보호를 위한 기본권은 통상 □프라이버시(privacy)□라는 용어로 포괄하여 이해하고 있다. 그러나 이 개념의 다의성으로 인하여 많은 학자들이 개념규정을 시도하여 왔으나 그러한 시도는 아직 성공을 거두지 못하고 있는 것으로 보인다. Colin J. Bennett, Regulating Privacy : Data Protection and Public Policy in Europe and the United States (Ithaca : Cornell University Press, 1992), p. 25. 다만, 고전적인 개념규정으로서 □홀로 있을 권리□(right to be let alone)라는 의미로 Cooley 판사에 의해 최초로 제시되었고, 이후 미연방대법원은 □사적인 사항의 공표를 거부할 권리□(right to avoid disclosure of personal matters)와 □사생활자기결정권□(right to autonomacy)을 여기에 포함시켰다. 그리고 오늘날 개인정보자기결정권이라는 의미로 사용할 때에는 통상 □정보적 프라이버시□(infomational privacy or information privacy)라고 부른다.

이하에서는 이 개인정보자기결정권을 판단기준으로 하여 현행 개인정보 국가등록제도, 특히 주민등록제도가 안고 있는 몇 가지 헌법적 문제를 검토해 보고자 한다.

II. 개인정보자기결정권의 헌법적 승인

1. 기본권 생성의 사회적 배경

문자□소리□그림□동화상 등 정보형태에 상관없이 모든 정보가 시간과 장소를 초월하여 쌍방향으로 빛의 속도로 전달되는 새로운 정보환경의 기술적 특성은 정보의 디지털화(digitalization), 정보의 네트워크화, 정보전달의 쌍방향성, 정보의 영상화(visualization), 정보구성의 연상적 구조(Hypertext) 등으로 요약될 수 있다. 정보가 디지털화된다는 것은 정보의 저장 및 재생능력이 무한히 확대되며, 빛의 속도로 전달될 수 있다는 것을 의미한다. 디지털방식은 정보를 완벽하게 복제할 수 있으며 또한 정보를 능동적으로 처리하고 조작할 수 있게 한다. 그리고 정보의 디지털화는 미디어의 통합을 가져온다. 결국 정보의 디지털화와 미디어의 통합은 앞으로 개인이 그 어떤 방식을 통해 정보활동을 수행한다 하더라도 그 수행과정에서의 모든 개인정보가 손쉽게 그리고 무한대로 축적되고 처리될 수 있음을 의미한다. 그리고 정보의 네트워크화와 정보전달의 상호작용성으로 인하여 결국 정보사회에서 개인은 자신을 드러내지 않고서는 사회적 관계를 맺을 수 없게 되었다. 즉 정보활동을 위해 컴퓨터의 키보드를 누르는 행위 자체가 곧 내 자신을 드러내는 행위인 것이다. 그리고 그 행위는 사이버공간의 어딘 가에 디지털화된 형태로 흔적을 남긴다.

이처럼 정보사회로 진전되면 될수록 개인의 행위 하나 하나는 모두 디지털화되어 일정한 데이터베이스에 수록된다. 오늘날 모든 공·사의 기관들은 여러 가지 이유에서 개인에 대한 수많은 자료들을 디지털화된 형태로 가지고 있다. 인구학적 기본통계, 교육, 재정, 의료, 신용정보, 고용, 납세, 출입국, 치안관련자료, 사회복지, 군복무, 자동차관리, 백화점, 사회단체, 금융 등과 관련한 개인정보는 일부에 지나지 않는다. 사실 사회가 정보화된다는 것은 모든 사회활동이 디지털화된다는 것을 의미한다. 개인정보자기결정권이 헌법적 승인을 요구하게 되는 것은 바로 이 같은 사회적 상황하에서이다.

2. 개인정보자기결정권의 개념과 내용

개인정보자기결정권이란 자신에 관한 정보가 언제 어떻게 그리고 어느 범위까지 타인에게 전달되고 이용될 수 있는지를 그 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리를 의미한다. 이 기본권은 종래의 사생활보호를 위한 헌법상의 보장장치, 즉 압수·수색에 있어서의 영장주의(헌법 제12조 제1항 및 제16조 제2문), 주거의 자유보장(헌법 제16조 제1문), 사생활의 비밀과 자유보장(헌법 제17조), 그리고 통신비밀침해금지(헌법 제18조) 등과는 그 외연과 내포를 다소 달리하는 법적 개념이다. 물론 이 기본권이 보호하고자 하는 가치는 인간존엄과 인격의 자유로운 발현이라는 자유민주체제의 핵심적 가치로서, 종래의 사생활보호권의 보호가치와 동일하고, 또 그 보호범위가 일정 부분 중복되기도 한다.

그러나 개인정보자기결정권이 요구되는 사회적 연관은 전혀 다르다. 즉 이 기본권에 대한 요구는 디지털화된 개인정보가 정보주체도 인식하지 못한 채 타인의 수중에서 무한대로 수집·축적·처리·가공·이용·제공될 수 있는 정보환경, 나아가 분산된 개인정보들을 단일의 기록파일에 의해 언제든지 통합관리함으로써 실존인격과 분리된 또 하나의 가상인격이 디지털화된 상태로 존재할 수 있는 정보환경에서 생겨난다. 그리하여 이 타인의 수중에 있는 디지털화된 가상인격에 의해 실존인격이 규정됨으로써 실존인격에 가해질 위험성이 극도로 높아지는 상황에서 요구되는 기본권이다. 이 기본권은 정보사회에서 실존인격의 존엄이 총체적으로 훼손될 가능성을 사전에 차단하기 위해 절대적으로 필요한 최소한의 헌법적 보장장치이며 정보사회에서 가장 핵심적인 기본권 중의 하나이다.

때문에 개인정보자기결정권은 우선 종래 국가가 자유롭게 수집할 수 있었던 국민의 개인정보에 대해서도 정보주체에게 일정한 통제권을 부여한다. 다시 말해서 이 기본권의 보장체계 하에서는 그 수집범위와 방법에 있어서 무제한적이고 무제약적인 국가의 개인정보수집권은 인정되지 아니한다. 그리고 이 기본권에 내재된 이념에는 개인정보분리의 원칙이 헌법상의 원칙으로 내포되어 있다. 즉 국가가 포괄적인 개인정보통합관리시스템을 구축하는 것은 헌법적으로 허용되지 않는다. 나아가 국가가 보유하는 개인정보처리시스템의 존재 자체가 일반인에게 또는 적어도 당해 정보주체에게 투명하게 공개되어야 하는 시스템공개의 원칙, 적법하게 수집된 개인정보를 수집목적 이외의 부당한 목적에 이용하는 것을 금지하는 이용제한의 원칙이 이 기본권의 이념으로부터 파생된다. 아울러 개인정보자기결정권에는 디지털화된 가상인격이 실존인격과 일치할 수 있도록 개인정보파일에 대한 정보주체의 열람·정정요구권 및 불법적인 개인정보에 대한 삭제요구권이 포함된다.

3. 개인정보자기결정권의 이론적 논거

(1) 인간존엄의 보장 기능

개인정보자기결정권은 일차적으로 인간존엄의 존중과 개인의 인격보호라는 기능을 수행한다. 그 주된 목적은 각 개인의 존엄, 품위, 개성, 자율성을 촉진시키는 것이다. □사람은 자신의 인격, 신체 그리고 그 정신의 주권자이다□라고 J. S. Mill이 갈파한 바와 같이, 개인의 존엄과 인격의 존중은 모든 자유사회의 기본원리이다.

John S. Mill, "On Liberty", in: Utilitarianism, ed. Mary Warnock (Glasgow: Fontana, 1962), p. 135.

자기의 정체성 및 인격의 완전성을 확보하고, 자기 나름의 독자적인 인간관계를 형성하며 자신만의 구원방법을 찾기 위해서는, 각 개인은 타자와 관계하는 영역을 한정적으로 설정하고 자신만의 고유영역을 확보할 수 있어야 한다. 무엇보다도 인간은 자기 자신만의 생각과 느낌, 믿음과 회의, 희망, 계획, 두려움과 환상을 자신의 내부에 비밀스럽게 간직할 수 있어야만 한다. 거기에는 다른 이유가 없다. 단지 그가 그러한 내면의 것들을 누구하고 어느 정도로 공유할 것인지를 자유로이 선택할 수 있기를 원하기 때문이다.

Justice(the British Section of the International Commission of Jurists), Privacy and the Law (London: Justice, 1970), p. 4.

개인의 행동과 그 역사는 그것을 행한 본인 자아의 한 부분이며, 그러한 자아의 부분은 그것을 함께 공유하기를 원하는 사람하고만 공유되어야 한다. 이러한 전제가 확보되지 않을 때 개인의 자아는 완전할 수 없고 인간존엄은 확보될 수 없다. 개인의 인격발현도 완전한 자아의 확보로부터 출발되어야 하는 것이다. □외부의 누군가가 나에 관한 무언가를 알고 있다□는 두려움과 불안감은 개인의 소외감을 형성시키고 자유의 습관을 대체하게 될 것이다. 더 나아가 분산되어 있던 개인정보가 통합처리되고 그 결과 타자 앞에 알몸으로 드러나 있는 개인은 더 이상 자유로운 인격체로서 존립할 수 없으며 타자와의 의사소통관계도 온전할 수 없다. 상대방이 자기에 대하여 얼마만큼 아는지를 모르면서 개인이 자신의 결정을 자율적으로 행사한다는 것은 거의 불가능하다.

BVerfGE(독일연방헌법재판소 판결집) 65, 1 [43].

결국 개인정보에 대한 통제권의 상실은 필연적으로 인간으로서의 존엄과 자율성의 상실로 이어진다. 따라서 개인정보의 축적·처리가 무한대로 이루어지는 정보사회에서 개인정보자기결정권은 인간성의 본질적인 구성요소이며 인간존엄과 인격보호를 위한 핵심적인 기본권이 아닐 수 없다.

(2) 자유민주적 기본질서 유지 기능

두 번째의 논거는 정보기술이 독재의 도구로 전락될 수 있다는 가능성에 기초하고 있다. 권력제한적인 정부(limited government)에 대한 고전적인 자유주의적 신념은 권력에 대한 불신으로부터 생겨난 것이다. 정보기술은 시민 개인에 관한 방대한 양의 정보를 수집하고 조작할 수 있는 정부의 권력을 향상시킨다. 이제 개인정보를 장악하는 정부는 물리력에 의한 권력 이상으로 그 개인을 통제하는 힘을 가지는 것이다. 이러한 개인통제력은 또 다른 절대권력(Big Brother)을 낳게 될 것인바, 이는 결코 자유민주주의 사회체제와 양립할 수 없음은 물론이다.

자유민주주의체제 하에서 국가라고 하는 정치적 공동체는 일체론적(holistic) 구성체가 아니라 원자론적(atomistic) 구성체이다. 즉 국가란 그 구성원 개개인을 초월하는 어떤 존재가 아니다. 정부는 시민들에 의해서 구성되며 언제나 그들에게 책임을 져야 한다. 자유민주주의체제란 불가양의 인권, 권력제한적인 정부, 법의 지배, 국가의 정치영역과 시민사회의 영역의 분리를 의미한다. 즉 개인적 및 사회적 자율성의 확보야말로 자유민주주의질서의 기본적 전제조건인 것이다. 그리고 개인이 민주적인 정치적 결정과정에 적극적으로 참여하기 위해서는 누가, 무엇을, 언제 그리고 어떤 목적에서 자기에 관하여 얼마만큼 알고 있는지를 인식할 수 있어야만 한다. 그런데 정부가 개인정보의 통합처리를 통해서 개인의 일거수 일투족을 빤히 들여다 볼 수 있는 상황에서는 개인의 정치적 의사형성과 사회적 자율성은 상실되어 버릴 것이다. 결국 개인의 사적 영역을 국가의 감시와 통제로부터 보호하는 것은 바로 자유민주체제의 불가결의 전제조건인 것이다.

김일환, □개인정보보호법제의 정비방안에 관한 연구□(한국법제연구원, 1997), 14면.

이미 1969년에 Stone과 Warner는 개인정보처리가 지닌 민주주의에 대한 위험성을 다음과 같이 경고한 바 있다: □컴퓨터는 정부의 손에 □아는 능력□(power to know)을 쥐어 줌으로써 설령 全能(omnipotence)은 아니라 하더라도 全知(omniscience)의 힘을 부여한다. 기록되지 않는 사실이란 하나도 없고, 어떠한 사실도 잊혀지거나 소실되지 않으며, 그 어떤 것도 용서되는 것이란 없다.□ 또한 미국 최초의 프라이버시보호법(Privacy Act of 1974)을 제정하는데 주도적 역할을 담당했던 Sam Ervin 상원의원은 □한정된 목적에서 시민들에 대해 결정을 내리는 이 나라의 모든 공무원들은 시민 개인에 관한 모든 가능한 정보를 수집하여 그 □개인의 전체상□(total man)을 알고자 하는 욕구에 사로잡혀 있는 것으로 보인다.□고 공언하였다. 사실 유럽에서도 개인정보보호법이 제정되게 된 주된 동기 중의 하나는 1930년대와  40년대 나찌정권과 파시스트 정권하에서의 경험의 재발을 방지하기 위한 것이었다.

Britons Michael Stone & Malcolm Warner, □Politics, Privacy, and Computers", The Political Quarterly Vol. 40 (1969), p. 260.

Sam J. Ervin, Jr., "Privacy and Government Investigations", University of Illinois Law Forum (1971), p. 138.

Colin J. Bennett, Regulating Privacy : Data Protection and Public Policy in Europe and the United States (Ithaca : Cornell University Press, 1992), p. 30.

요컨대, 정보사회에서 개인정보자기결정권은 자유민주주의체제를 유지하기 위한 전제조건이다. 그밖에 개인정보자기결정권은 이러한 일반적인 역할 속에서 몇 가지 다른 기능을 수행한다: (1) 일상생활의 전면적인 정치화를 방지하며 (2) 종교적인 다원성과 관용을 뒷받침하며 (3) 자발적인 결사에의 참여를 보장하고 (4) 자유로운 학문적인 탐구를 보호하며 (5) 정부가 시민의 투표기록을 조사하는 것을 금지시킴으로써 선거과정을 보호하며 (6) 강제적인 자기부죄나 불법적인 수사행태를 차단시키는 방어벽으로서 기능하며 (7) 정부가 시민에 대해 책임을 질 수 있도록 활동하는 언론기관이나 기타 기관들의 활동을 보호한다.

Alan F. Westin, Privacy and Freedom (New York: Atheneum, 1967), pp. 24-25.

(3) 다른 기본권의 보호 기능

개인의 존엄과 자유민주적 질서의 확보는 개인정보자기결정권의 직접적인 기능이다. 그밖에 개인정보자기결정권은 기타의 다른 기본권을 보장하기 위한 수단적인 기본권으로서의 기능을 수행한다. 개인정보보호에 대하여 경제적 분석방법을 적용한 Richard Posner는 개인정보보호를 다른 효용성을 획득하기 위한 중간매개로서의 경제적 재화로 분석한 바 있다.

Richard A. Posner, "An Economic Theory of Privacy", in: Philosophical Dimensions of Privacy, ed. Ferdinand D. Schoeman(Cambridge: Cambridge University Press, 1984), pp. 333-345.

정보사회에서 개인은 자신의 실존인격 외에 사이버스페이스에 또 하나의 가상인격을 가지게 되는데, 개인정보처리의 위험성은 이러한 가상인격이 실존인격을 규정짓게 된다는 사실에 있다. 다시 말해서 개인의 사회적 정체성이 디지털화된 개인정보에 의해 좌우될 위험성이 상존하고 있는 것이다. 일례로 잘못된 개인정보에 의해 개인의 사회적 정체성이 왜곡되는 경우 그 개인이 입게 되는 피해는 정확히 예측하기 힘들 정도로 그 파장이 크다. 범죄자로 오인되어 체포되는 경우 신체의 자유가 침해되고, 신용거래불량자명단에 잘못 이름이 기록되는 경우 경제적 생활에 치명적인 손상을 입는 것은 아주 비근한 예에 불과하다. 고용에 있어서의 차별, 복지수혜자의 자격배제, 공동체생활에서의 명예의 상실 등 개인정보의  정확성(accuracy)과 충실성(integrity)의 확보되지 못한 결과로 오는 피해는 지대하다. 나아가 개인정보의 보안성(security)과 적합성(adequacy)이 위반되어 강력범죄의 표적이 되는 경우 생명권마저도 위협받을 수 있다.

각국에서 개인정보보호법을 처음에 제정하게 된 이유 중의 하나도, 이처럼 개인의 인격과 분리될 수 없는 개인정보가 인격이 없는 기관의 시각으로 이것을 처리·사용하여 개인에 관한 불리한 경제적 및 사회적 결정을 내리게 된다는 사실에 있었던 것이다. 특히 봉급, 보험, 건강, 신용 등 수많은 영역에서 개인이 가지는 권리나 이익에 영향을 미칠 어떤 결정들이 자신의 개인정보에 기초해서 타인에 의하여 행하여지는데도 이러한 결정과정에 정작 정보주체인 자신은 참여할 수 없다는 사실이 사태를 더욱 어렵게 만든다.

독일의 연방데이터보호법(Bundesdatenschutzgesetz) 제1조도 개인정보가 저장, 전달, 수정 및 처리되는 과정에서 잘못 이용되지 않도록 함으로써 보호되어야 할 다른 개인의 권리와 이익이 침해되는 것을 막기 위한 것이 이 법의 목적임을 밝히고 있다.

요컨대, 개인은 자신의 개인정보가 정확하고 적절하며 시의성이 있어야 한다는 것, 그 정보는 정당한 권한을 가진 사람들에 의해서만 사용되어야 한다는 것, 그리고 그것을 알아야 될 필요가 있는 사람 이외의 사람에게 전달되어서는 안된다는 것을 보장받을 권리를 가지며, 이러한 개인정보자기결정권이 확보되지 않고서는 가상인격이 실존인격을 규정짓는 정보사회에서는 여타의 다른 기본권도 온전하게 보장될 수 없다. 따라서 정보사회에서 개인정보자기결정권은 헌법상의 다른 기본권을 보장하기 위한 수단적 기본권으로서의 기능을 수행하는 것이다.

III. 주민등록번호와 개인정보자기결정권

1. 주민등록번호의 강제부여와 이용관행의 위험성

지난 1996년 정부가 국가통합전자신분증 내지 전국민신원확인카드(National Identification Card)의 개념으로 추진하려고 했던 전자주민카드사업은 시민사회단체와 학계 등 여론의 강력한 반대에 부딪혀 일단 유보되었다. 사실 전국민신원확인카드의 개념에는 전 국민을 추적할 수 있는 통합된 데이터베이스(centralized database)의 구축이 전제되어 있다.

정부가 애초 계획했던 전자주민카드는 중앙처리장치(CPU)를 내장한 스마트카드에 주민등록등·초본 수록정보, 운전면허증 수록정보, 의료보험증 수록정보, 국민연금증 수록정보 등 7개 분야 42개 정보를 수록하도록 되어 있었다. 그러나 여론의 반대에 부딪히자 정부는 1997년 11월 주민등록자료와 인감만을 스마트카드에 수록하는 주민등록법개정안을 정기국회에 제출하였고, 개정안은 야당의 반대 속에 통과되었다(1997. 12. 17. 법률 제5459호). 이 동안의 경과에 대해서는, 김기중, □전자주민카드 반대운동의 성과와 정보지배사회에서 시민사회의 역할□, □인권보고서□ 제12집 (대한변호사협회, 1998), 420-422면 참조. 그러나 이 제한된 형태로 제도화된 전자주민카드는 사실상 시행되지 못한 상태에서, 결국 1999년의 개정법률에 의하여 전자주민카드사업은 유보되었고, 다만 그 동안 투자된 설비를 활용하여 종이와 비닐재질로 된 주민등록증을 위·변조가 어렵다는 플라스틱재질의 주민등록증으로 일제히 경신하였다(1999. 5. 24. 법률 제5987호).

비록 현재는 정부가 이 같은 전자주민카드사업을 유보한 상태지만, 표준개인식별번호(universal identification number)와 전국민신원확인카드 및 이에 기초한 개인정보통합관리시스템을 구축하고자 하는 시도는 그 무시할 수 없는 효용성 때문에 어느 정부도 쉽게 포기할 수 없는 유혹이다. 최근 미국과 유럽에서는 불법이민의 고용통제, 범죄방지 등의 효율적인 법집행, 복지사기의 방지, 조세포탈자의 추적, 국민보건의 증진 등의 강력한 논거에 입각하여 개인정보통합관리시스템의 구축을 주장하는 목소리가 점차 높아지고 있다. 이에 더하여 시장의 압력도 가중되고 있다. 전자상거래의 성공은 전자거래를 하고자 하는 자의 신원을 확인할 수 메커니즘의 존재에 달려 있기 때문이다.

이러한 신원확인도구로서 현재 개발된 대표적인 것이 여러 형태의 전자서명(digital signature)이다. 이 전자서명방식은 전자상거래를 가능하게 하지만, 동시에 심각한 개인정보자기결정권의 침해문제를 야기한다. 전자서명에 개인정보 보호장치가 내장되지 않는다면, 전자서명은 완벽한 전자추적기능을 수행할 것이기 때문이다. 현재까지의 전자서명 자체에는 개인정보 보호장치가 없는 것으로 알려지고 있다. Graham Greenleaf & Roger Clarke, □Privacy Implications of Digital Signatures (Mar. 10, 1997) <http://www.anu.edu.au/people /Roger.Clarke/DV/DigSig.html>

북유럽과는 달리 표준개인식별번호를 부여하지 않는 미국에서도 이미 1960년대 중반에 전국민을 대상으로 하는 통합데이터뱅크(compre-hensive national databank)의 구축이 주장된 적이 있었다. 그러나 연방의회에서의 격렬한 논쟁 속에서 그 주장은 크게 후퇴하였고, 그 결과 연방의 각 정부기관이 분리된 개인정보처리시스템을 구축하는 것으로 일단락되었다. 그러나 이후의 정보기술의 발전은 물리적 정보분리를 무의미하게 만들고 있다. 즉 표준개인식별자(universal identifier)를 이용한 무제한적인 컴퓨터매칭(computer matching)은 사실상의 전국민통합데이터뱅크를 가능하게 하는 것이다.

John Shattuck, □In the Shadow of 1984: National Identification Systems, Computer-Matching, and Privacy in the United States□, 35 Hastings L.J. 991, 996 (1984).

우리들은 거래연관에 따라 여러 개인식별자(personal identifier)를 가지고 있다. 예금계좌번호, 신용카드번호, 운전면허번호, 의료보험번호, 여권번호 등이 그것이다. 이들은 원래는 각자 다른 목적을 위해 분리되어 사용되는 것으로 예정되었다. 그리고 이들이 분리되어 존재한다는 사실 자체가 개인정보통합관리시스템의 형성에 있어 자동적인 방화벽이 될 수 있는 것이다.

그러나 전 국민이 표준개인식별자로서의 주민등록번호를 강제로 부여받고 있고, 또한 정부와의 거래 또는 민간에서의 거의 모든 거래에 있어 주민등록번호의 제출을 요구하고 있는 우리의 상황은 개인정보통합관리시스템의 형성을 막을 수 있는 자동적인 방화벽이 이미 존재하지 않는다는 것을 의미한다.

오늘날 정부는 디지털화된 수많은 개인정보파일을 보유하고 있다. 1998. 8. 30. 현재 중앙행정기관, 지방자치단체, 정부투자기관 등 전체 4,753개의 공공기관이 모두 388종의 개인정보파일을, 그리고 11,031개의 개인정보화일을 보유하고 있다. 그리고 이들 개인정보화일은 예외 없이 주민등록번호를 중심으로 구축되어 있다. 이는 곧 정부가 의도하기만 한다면 포괄적인 개인정보통합관리시스템을 언제라도 구축할 수 있다는 것을 의미하는 것이다.

박홍윤, □한국의 통합정보관리체계에서 개인정보 프라이버시 보호에 관한 연구□(서울대 행정학박사학위논문, 1994), 178면.

요컨대, 국가에 의한 주민등록번호의 강제부여 및 현재와 같은 주민등록번호의 이용관행은 헌법상의 개인정보자기결정권을 심각하게 위협할 수 있는 가능성을 안고 있다. 그러나 이러한 가능성만으로 곧 개인정보자기결정권의 침해가 있다고 단정할 수는 없을 것이다. 그 침해 여부는 침해가능성이 현실화되어 있는 정도 및 침해를 방지하기 위한 규범적 보호장치가 어느 정도 마련되어 있는지 등을 종합적으로 검토하여 평가되어야 할 것이다.

2. 개인정보분리원칙의 준수 여부

주민등록법 제7조의2는 주민등록표의 수록사항을 전산정보처리조직에 의하여 처리하도록 하고, 제18조의2는 이렇게 전산처리된 주민등록표화일 등의 주민등록전산정보자료를 다른 공공기관이 이용 또는 활용할 수 있도록 허용하고 있다.

다만, 이용기관은 관계 중앙행정기관의 장의 심사를 거쳐 행정자치부장관의 승인을 얻어야 한다(동조 제1항). 그리고 이용기관이 그 본래의 목적 외의 용도로 이용·활용하는 것을 금지하고 있고(동조 제2항), 그 위반에 대해서는 3년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있다(법 제21조 제2항 제6호). 이용기관은 ① 이용 또는 활용 목적 및 근거 ② 이용 또는 활용하고자 하는 전산자료의 범위 ③ 전산자료의 제공방식·보관기관 및 안전관리대책 등의 사항을 기재하여 신청하고, 관계 중앙행정기관의 장은 ① 이용 또는 활용목적의 정당성 ② 전산자료범위의 적정성 ③ 신청내용의 타당성·적합성·공익성 ④ 개인의 사생활 침해 여부 ⑤ 목적 외 사용방지 및 안전관리대책 확보여부를 심사한다(대통령령 제45조 제1항 및 제3항). 심사결과통지서를 첨부하여 행정자치부장관에게 신청하고, 행정자치부장관이 이를 심사하여 그 승인 여부를 결정한다. 그리고 신청기관은 필요한 최소한의 자료범위에 한하여 신청하여야 하고, 주민등록표 자체를 복제하거나 주민등록표화일 자체의 제공을 신청할 수는 없도록 하고 있다(영 제45조 제2항).

이들 규정에 의하면, 주민등록표화일과 다른 기관이 보유하는 개인정보화일과의 컴퓨터매칭을 제도적으로 허용하고 있고, 다만 그 내부적 승인절차를 정하고 있을 뿐이다. 따라서 주민등록표화일이 다른 기관의 어떤 개인정보화일과도 연계될 수 있는 가능성은 법적으로 열려 있고, 그 통제장치는 최종적으로 행정자치부장관의 재량에 맡겨져 있다. 이러한 내부적 통제장치만으로는 개인정보자기결정권에 함축된 개인정보분리의 원칙이 훼손될 수 있다. 초고속국가망사업이 중요한 국가사업으로 추진되고 있는 현실에서 행정자치부장관의 재량적 통제가 과연 어떤 의미를 가질 수 있는지 의문이다. 특히 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 제12조는 □정부는 . . . 정보통신망 상호간의 연계운영 및 표준화 등 정보의 공동활용체제 구축을 권장할 수 있다.□고 규정하고 있고, 정보화촉진기본법 제29조 제1항은 정보의 공동활용을 위해 공공기관이 구축한 정보통신망간 상호연동에 필요한 시책을 정부가 강구하도록 하고 있으며, 나아가 동조 제2항은 국가기관 및 지방자치단체가 정보통신망을 구축·운영하고자 하는 경우에는 다른 기관의 정보통신망을 공동활용하는 방안을 우선적으로 강구하도록 의무지우고 있다. 오히려 이들 규정에 의한다면 포괄적인 개인정보통합관리시스템의 구축이 규범적으로 요구되고 있는 상태라고도 볼 수 있다.

이 같은 규범상태는 표준개인식별자로서의 주민등록번호의 강제부여가 개인정보자기결정권을 침해하는 위헌적 상태에 접근해 있음을 보여 준다. 물론 현 시점에서 실제적으로 주민등록표화일과 다른 개인정보화일과의 연계가 어느 수준에 와 있는지, 그리하여 포괄적인 개인정보통합관리시스템이 어느 정도 완성되어 있는지에 대한 사실판단은 필자로서는 불가능하다.

생각건대, 주민등록번호의 강제부여가 그 위헌적 상태를 면하기 위해서는 정부와의 거래에 있어서 주민등록번호의 제출을 일정한 한도에서 제한하는 법적 장치가 있어야 할 것이다. 또한 주민등록표화일이 다른 개인정보화일과 연계될 수 있는 범위를 대통령령이 아닌 법률에서 구체적으로 설정하거나 아니면 최소한 그 구체적인 기준이 제시되어야 한다. 개인정보자기결정권을 제한하는 컴퓨터매칭의 범위는 법률유보사항이기 때문이다. 나아가 이 같은 입법적 규율을 집행할 수 있는 사법적 통제장치가 마련되어야 할 것이다. 독립된 감독기구의 설치도 진지하게 검토할 필요가 있다.

3. 이용제한원칙의 준수 여부

수집목적 이외의 부당한 목적에 이용하는 것을 금하는 이용제한의 원칙은 부분적으로 채택되어 있는 것으로 보인다. 주민등록법 제18조의3 제2항은 주민등록표화일의 관리자에게 보유 또는 이용 목적 외의 목적을 위하여 주민등록표화일을 이용한 전산처리를 금지하는 의무를 부과하고 있고, 그 의무위반에 대해서는 3년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있다(법 제21조 제2항 제7호).

4. 시스템공개원칙의 준수 여부

주민등록표화일의 존재에 대한 공개는 주민등록법 자체에서 규율되지 않고, 일반법인 공공기관의개인정보보호에관한법률 제6조 및 제7조에 의하여 규율되고 있다. 아울러 주민등록표화일에 수록된 개인정보에 대한 열람 및 정정요구권은 같은 법 제12조 내지 제15조에서 인정되고 있다.

그러나 주민등록전산정보자료의 이용·활용에 대해서는 공개의 원칙이 제도적으로 확보되지 못하고 있는 것으로 보인다. 공공기관의개인정보보호에관한법률 제6조 및 제7조는 개인정보화일의 보유현황에 대해서만 공고하도록 규정하고 있을 뿐이다.

5. 주민등록번호 구성상의 문제점

우리나라 주민등록번호의 구성은 생년월일, 주민등록발행지, 성별, 검색숫자로 되어 있는데, 개인의 특성을 식별할 수 있는 생년월일(연령)과 성별은 개인에 따라서 공개하고 싶지 않은 정보일 수 있다. 국가가 이러한 개인정보를 주민등록번호의 강제부여를 통해 공개하는 것은 개인정보자기결정권을 합리적 이유 없이 제한하는 것이라고 생각된다. 물론 주민등록번호의 공개는 직접적으로는 정보주체에 의해 이루어지는 것이지만, 현실 생활에서 주민등록번호의 무분별한 요구 관행은 정보주체가 원하든 원치 않든 공개하고 싶지 않은 개인정보를 드러내도록 사실상 강요하고 있다. 주민등록번호의 구성은 개인의 특성을 식별할 수 없는 임의의 번호로 이루어져야 할 것이다.

IV. 지문날인의 헌법적 문제

1. 지문날인과 관련한 헌법소원심판청구

현행 주민등록법 제17조의8 제2항은 주민등록증에 성명·사진·주민등록번호·주소·지문·발행일·주민등록기관을 수록하도록 규정하고 있다. 그리고 동법 시행령은 주민등록증을 발급받는 자는 발급신청서에 지문을 날인하여 신청하도록 규정하고 있고, 이 발급신청서 서식에는 열 손가락의 지문을 날인하는 난을 두고 있으며, 엄지손가락의 경우에는 회전지문과 함께 평면지문도 날인하도록 하고 있다(시행령 제33조 제2항 및 별지 제33호 서식).

최초의 지문날인의 법적 근거는 1970년 4월 10일 제정된 주민등록법시행령(대통령령 제4914호) 제33조 제2항이다. 이후 법률적 근거 없이 지문날인제도가 유지되어 오다가 1997년 12월 17일 법률 제5459호로 개정된 주민등록법 제17조의8 제2항에서 주민카드에 수록할 사항으로 지문을 명시함으로써 비로소 법률적 근거를 가지게 되었다.

그런데 이렇게 해서 날인된 열 손가락의 지문원지는 오랜 동안 경찰청장이 보관하면서 범죄수사목적에 활용하여 왔고, 1990년 이후에는 이 열 손가락 지문을 컴퓨터에 전산입력하여 오고 있다.

이에 대하여 1999년 9월 1일 위헌확인을 구하는 헌법소원심판이 청구되었다. 이 헌법소원의 심판대상은 두 가지로서, 첫째, 열 손가락의 지문원지를 경찰청장이 보관하면서 범죄수사목적에 활용하는 권력적 사실행위, 둘째, 이들 지문정보를 전산처리하고 있는 권력적 사실행위이다. 이 사건은 현재 헌법재판소의 심리 중에 있다. 이하에서는 이 헌법소원심판청구의 전제가 되는 지문날인제도 자체의 위헌 여부에 대해서만 필자의 생각을 정리해 본다.

헌법소원심판청구서의 원문은 <http://www.humanrights.or.kr/HRLibrary /HRLibrary19-gjkim4.htm> 참조.

2. 지문날인제도의 위헌 여부

국가가 17세 이상의 전 국민에게 열 손가락의 지문을 제공하도록 요구하는 주민등록법 규정은 개인정보자기결정권을 침해하는 위헌적 규정인가?

개인정보자기결정권은 자신에 관한 정보가 언제 어떻게 그리고 어느 범위까지 타인에게 전달되고 이용될 수 있는지를 그 정보주체가 스스로 결정할 수 있는 권리이다. 따라서 국가의 지문요구는 이 개인정보자기결정권을 제한한다.

그러나 개인정보자기결정권은 어떠한 이유로도 제한될 수 없는 절대적 기본권은 아니다. 국가는 국가안전보장, 질서유지, 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 이를 제한할 수 있다(헌법 제37조 제2항). 따라서 국가는 정당한 입법목적이 있는 경우 법률로써 개인정보를 수집 또는 요구할 수 있다. 그러나 문제의 지문은 개인에게 고유한 매우 민감한 정보이기 때문에, 목적과 수단 사이의 단순한 합리적 비례관계의 존재만으로 그 헌법적 정당성이 인정되지 않는다. 즉 수집목적이 정당하다 하더라도 지문수집 외의 다른 수단으로서는 달리 입법목적을 달성할 수 없는 경우이어야 하고(침해의 최소성), 나아가 그 수집으로 인해 얻는 국가적 이익과 그로 인해 잃게 되는 기본권적 이익 사이에 상당한 비례관계가 있어야 한다(법익균형성). 즉 수집의 국가적 이익은 적은 반면, 잃게 되는 기본권적 이익이 현저히 클 경우에 국가의 개인정보 수집은 헌법적으로 허용되지 아니한다.

우선 지문수집 목적의 정당성을 살피면, 주민등록법 제1조는 □주민을 등록하게 함으로써 주민의 거주관계 등 인구의 동태를 상시로 명확히 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무의 적정한 처리를 도모함을 목적으로 한다.□고 규정하고 있다. 그러나 현행 주민등록제도는 이처럼 단순히 주민의 거주지등록만을 목적으로 하는 것이 아니고, 개인신원을 확인하고 인적 자원을 관리하기 위한 국가신분확인제도로서의 성격도 아울러 가지고 있는 것으로 보인다. 그렇다면 주민등록법이 보다 분명한 신원확인을 위해 개인에게 고유한 지문을 요구하는 것은 일응 정당한 목적을 가진 것으로 볼 수 있다.

그리고 신원확인을 위해서라면 사진제공만으로 그 목적을 달성할 수도 있겠으나, 사진은 그 모습이 사람의 성장에 따라 부분적으로 변할 수 있고 성형수술에 의한 사후 변화도 얼마든지 가능하다. 따라서 확실한 신원확인을 위해서는 지문수집이 필요한 측면이 있다고 하겠다. 그렇지만 우리나라의 경우 표준개인식별자로서 전 국민에게 고유한 주민등록번호를 강제로 부여하고 있는 시스템 하에서 지문수집이 신원확인을 위한 유일한 수단이 될 수 있는지는 다소 의문이다.

한편, 이처럼 지문이 특별히 정확하고 고유한 신원확인자로서 유용한 자료이긴 하지만, 바로 그러한 지문의 특성에 주민등록번호와 유사한 위험성이 내재되어 있다. 즉 지문 그 자체의 수집 및 공개가 당해 정보주체에게 특정한 해악을 초래한다고 볼 수 없지만, 그 고유성 때문에 개인의 다른 민감한 정보를 포함하여 모든 디지털화된 개인정보를 통합시킬 수 있는 연결자(key data)로 기능할 수 있다는 것이다.

특히 지문은 주민등록번호보다 더 큰 위험성을 가지고 있다. 주민등록번호는 정보주체가 그 제공 또는 공개 여부를 결정할 수도 있지만, 지문은 정보주체가 그 공개를 인식하지 않는 상태에서 일상 생활 속에서 무한정 공개되고 있다. 지문은 은밀한 정치모임에서, 연인의 밀회장소에서, 그야말로 손길이 닿는 모든 곳에서 발견될 수 있기 때문이다. 현재의 기술발전에 비추어 볼 때, 만약 지문을 개인정보 통합을 위한 연결자로 활용하는 경우 이제 개인의 가장 비밀스러운 생활영역마저도 더 이상 존립할 수 없게 될 것이다.

요컨대, 17세 이상의 전 국민을 대상으로 한 지문수집의 국가적 이익과 그로 인해 잃게 될 기본권적 이익을 비교형량할 때 후자가 훨씬 크다고 하지 않을 수 없다. 더구나 그 남용가능성을 차단할 수 있는 입법적 보완장치가 결여되어 있는 현재의 규범상태에서는 더욱 그러하다.

공공기관의 개인정보보호와 관련된 현행법률의 문제점

- 공공기관의 개인정보보호에 관한 법률과

전자정부구현을위한행정업무등의전자화촉진에관한법률을 중심으로 -

이은우 ( 민주사회를위한변호사모임, 법무법인 지평 )

I. 서론

1. 개인정보보호에 관한 원칙

가. OECD와 EU

1) OECD의 개인데이터의 국제유통과 프라이버시 보호에 관한 가이드라인(1980)

이것은 구속력이 없는 단순한 가이드라인에 불과하였으나 그 내용(수집제한의 원칙, 정보내용정확성의 원칙, 목적명확화의 원칙, 이용제한의 원칙, 안전확보의 원칙, 공개의 원칙, 개인참가의 원칙, 책임의 원칙)은 각국의 프라이버시 관련 입법의 지침이 되었습니다.

2) 1995. 10. 24. EU의 개인정보의 처리와 자유로운 이동에 대한 개인보호에 관한 지침(이하 □개인정보보호지침□) - 1998. 10. 25. 발효

그러나 EU의 개인정보보호지침은 OECD의 가이드라인과는 성격이 판이한 것입니다.  이것은 1998. 10. 25.부터 발효되었는데, 그 내용 중에는 제3국으로의 개인정보 전송과 관련하여 EU는 EU 회원국의 국민의 개인정보를 제3국으로 유통하는 것에 대해서는 제3국이 적정한 수준의 개인정보보호를 시행하는 경우에만 제3국에 정보유통을 허용한다(제25조)는 규정을 두고 있어서 이는 일종의 통상문제가 되어 버렸습니다.

EU의 개인정보보호지침에서 천명하고 있는 주요 원칙은 다음과 같습니다.

1) 원칙과 기본적인 규칙 : 개인정보는 공정하고 합법적으로 처리되어야 하며, 명백한 목적에 의하여 수집되어야 한다.  해당 목적을 벗어난 다른 용도로는 처리되어서는 안된다.  개인정보의 수집 및 재처리가 목적에 비추어 볼 때 적절성, 관련성, 정확성 등이 요구되면 최신정보로 갱신되어야 하며 정보가 수집되었을 당시의 부정확한 정보를 재처리, 삭제, 교정하기 위하여 합리적 조치가 취해져야 한다.

2) 기술적이고 조직적인 조치 : 개인정보의 통제자는 개인정보를 보호하는데 있어 적절한 기술적 조치를 강구하여야 한다.  이 조치는 기술의 상태와 실행의 비용을 고려하여 처리될 정보의 적절한 보안 수준을 보장하여야 한다.

3) 개인정보보호를 위한 독립된 감독기구 : 개인정보보호 감독기구는 각 회원국이 채택한 규정의 영역 내의 적용에 대한 감시를 책임지지만 그 이상의 공공기구를 두어야 한다.  감독기구는 위탁받은 업무를 수행함에 있어 완전히 독립적이어야 한다.

4) 제3국으로의 개인정보 전송 : EU 위원회는 회원국이 적절한 보호수준(adequate level of protection)을 준수하지 않을 때 이를 다른 회원국에게 알려야 한다.

나. 미국

1) 1973년의 공정한 정보처리 원칙

미국에서 1972년에 설치되었던 자동화된 개인 데이터 시스템, 기록, 컴퓨터와 시민의 권리에 관한 자문위원회(Advisory Committee on Automated Personal Data Systems, Records, Computers and the Right of Citizens)가 1973. 제안한 □공정한 정보처리(Code of Fair Information Practices)□에서 천명한 개인정보보호에 관한 원칙은 비록 1974년에 제정된 Privacy Act에서 채택되지는 않았지만, 공공기관의 개인정보보호에 관한 고전적인 원칙으로 인정되고 있습니다.

1.  존재가 알려지지 않은 개인정보(personal data)의 보유금지(There must be no personal data record-keeping systems whose very existence is secret;).

2.   개인에게는 그의 파일에 어떤 정보가 있고, 그것이 어떻게 사용되는지를 알 수 있는 수단이 있어야 한다(There must be a way for an individual to find out what information is in his or her file and how the information is being used;).

3.   개인에게는 개인정보를 정정할 수단이 있어야 한다(There must be a way for an individual to correct information in his or her records;).

4.   개인식별정보를 창조하거나, 유지하거나, 사용하거나, 배포하는 어떤 조직도 그 정보가 의도된 용도대로 사용되고 그것이 잘못 이용되는 것을 막기 위해 주의를 기을이고, 정보의 신뢰성을 확신시켜야 한다(Any organization creating, maintaining, using, or disseminating records of personally identifiable information must assure the reliability of the data for its intended use and must take precautions to prevent misuse; and)

5.   개인에게는 특정한 목적으로 수집된 개인정보가 다른 목적으로 사용되는 것을 막을 수 있는 수단이 있어야 한다(There must be a way for an individual to prevent personal information obtained for one purpose from being used for another purpose without his or her consent.)

2) Safe Harbor 프라이버시 원칙

유럽연합의 개인정보보호지침의 효력발생으로 EU와의 거래에 미국의 프라이버시 법제가 중요한 장애요인으로 거론되어 오자, 미국은 고지, 선택, 제3자 제공, 안정성, 데이터 무결성, 접근, 권리실행의 7가지 원칙을 천명하여 유럽과의 원활한 거래를 꾀하고 있습니다.

2.  우리나라의 행정기관의 보유 데이터베이스 현황 및 공동이용 현황

행정기관 보유 DB 현황

□ 행정정보DB : 960종

구 분	D B 종 류	DB수
중앙행정기관	법령심사정보, 국유재산정보, 지적·주민, 공시지가 등	294종
지방자치단체	자치법규, 개별공시지가 산정, 도로전용료 관리,지방세관리 등	589종
시·도교육청	검정고시 합격자화일, 학원관리, 도서관리, 박물관소장자료 등	77종

□개인정보DB : 388종

(출처 : 전자정부구현을 위한 법안 심사보고서 - 행정자치위원회 2001. 2. p.15)

구 분	D B 종 류	DB수
중앙행정기관	국가유공자 취업관리, 학적화일, 입원환자 파일, 소득조회 파일 등	90종
지방자치단체	종합토지세 파일, 재산세 파일, 호적·제적관리, 의료보호 파일 등	107종
각 급 학 교	학적관리, 입시관리, 도서관리 파일 등	21종
정부투자기관	연금급여관리, 재해자 파일, 산업재해 근로자, 용지 매수자 파일 등	170종

행정정보 공동이용 현황(27개 기관, 79종 DB 상호활용)

제공기관	제 공 정 보(DB)	이 용 기 관	용 도
국가보훈처	교육보호, 보상금관리, 취업관리 등 6종	정보통신부, 공무원 연금관리공단 등 6개기관	이체의뢰 등
외교통상부	여권분실정보	법무부	출입국시 위조여부 검사
재정경제부	세입·세출결산자료	국세청, 관세청, 정보통신부, 정부회계관서 등	세입자료 입력, 지출액 정리 등
법 무 부	재·출소 증명원, 수형자 석방통보, 가석방통보 등 4종	검찰, 경찰, 국민연금관리공단 등	수사자료 및 업무용
국 방 부	장군현황, 군인대부현황, 군인연금현황 등 7종	행정자치부, 국회, 감사원, 재정경제부 등	-
행정자치부	주민등록정보, 종합토지세자료 등 2종	국세청, 감사원, 경찰청, 서울시 및 지방자치단체	종합토지세부과용DB구축, 주민DB구축
교 육 부	기관코드	병무청	병무업무전산화
농 림 부	전국유통정보, 가락동유통정보 등3종	해양수산부, 유통공사, 농림수산정보센터 등	기관 게시, 보관, 정책자료, 보도용
산업자원부	등록자료현황	각시도 광업관련부서	광업업무처리
보건복지부	면허정보	행정자치부, 의료인협회 등	비상대비자원관리
환 경 부	대기오염도자료, 수질오염도 자료 등 3종	건교부, 서울시, 행자부, 지자체 등	오존경보, 물관리 종합대책자료
건설교통부	공시지가자료, 자동차등록자료, 토지거래자료 등 3종	행자부, 환경부, 경찰청, 국세청 등	차적조회, 환경개선 부담금, 지가검색 등
해양수산부	원양생산통계	통계청	통계자료집 발간
국 세 청	종합소득자료 등 5종	행자부, 재경원 등	주민세 과세, 보험료 산정 등

(출처 : 전자정부구현을 위한 법률안 검토보고 - 정부측, 행정자치위원회 수석전문위원 박봉국, 2000. 12. p.31-32)

제공기관	제 공 정 보(DB)	이 용 기 관	용 도
관 세 청	수출입통관자료 등 4종	국세청, 감사원 등	원산지증명발급, 수출입동향분석 등
조 달 청	외자구매요구서 등 10종	조달요청기관, 조달업체	입찰정보제공 등
통 계 청	통계정보시스템	모든기관	통계자료활용
검 찰 청	피의자인적사항, 검사처분내용 등 4종	법원, 보호관찰소 등	법원판결에 참조
병 무 청	제1국민역 및 징병검사대상자	경찰청	운전면허 발급가부 결정
기 상 청	기상관측, 예보·특보자료, 북한DB, 기후DB 등 4종	행정자치부, 농수산부, 해군, 항공사, 언론사 등	정부기관자료제공 및 연구·보고자료
농촌진흥청	농업기술종합정보	농림수산정보센터	농업인정보제공
산 림 청	임업통계	통계청	통계자료제공
해양경찰청	사건사고정보	해양수산부	상황관리
특 허 청	출원·등록화일, 초록 및 전문명세서	특허기술정보센터	대민서비스
식품의약품 안 전 청	수입식품관련자료, 의약품허가자료 등 3종	관세청, 6개 지방청	수입식품검사업무, 통관업무, 의약품 허가관리 등
헌법재판소	헌법판례정보	대법원	헌법판례검색
법원행정처	기여금내역, 등기신청부본, 형사소송자료 등 7종	법제처, 세무서, 검찰청, 경찰청, 연금관리공단, 금융기관	종합법률정보제공, 세금, 연금관리 등

II 공공기관의 개인정보보호에 관한 법률의 검토

1. 법률의 적용범위

(1) 법은 공공기관의 컴퓨터에 의하여 처리되는 개인정보의 보호에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다(제3조 제1항)라고 하여 공공기관의 컴퓨터에 의하여 처리되는 개인정보를 그 보호의 대상으로 하고 있습니다.  현재 대다수의 개인정보들이 컴퓨터에 의하여 처리되고 있으므로, 이 법에 의하여 대다수의 개인정보들이 보호를 받을 수 있게 되지만, 어차피 공공기관이 개인정보를 수집, 활용함에 있어서 필요한 사항들에 대하여 규정하고 있는 것이므로 적용범위를 컴퓨터 처리정보로 국한시키지 말고 포괄적으로 규정하는 것이 좋을 것입니다.

(2) 한편 국가안전보장과 관련된 정보분석을 목적으로 수집 또는 제공 요청되는 개인정보의 보호에 관하여는 이 법을 적용하지 아니한다(제3조 제2항)고 하여, 이러한 정보에 대해서는 전면적으로 이 법의 적용을 배제하고 있으나, 이러한 정보에 대하여도 전면적으로 법의 적용를 배제하는 것보다는 일부 조항을 개별적으로 배제하는 것이 좋을 것입니다.

2. 수집의 제한원칙

(1) 개인정보의 수집에는 제한을 두어야 하고, 어떠한 개인정보도 합법적이고 공정한 절차에 의하여 수집하여야 합니다.  그리고 가능한 경우에는 정보주체에게 알리거나 동의를 얻은 연후에 수집하여야 할 것입니다.  이러한 원칙에 입각하여 공공기관의 개인정보 수집은 법령에 정해진 업무를 수행함에 있어서 개인정보의 수집이 필요한 경우, 그 목적달성에 필요한 범위 내에서 목적달성에 가장 적절한 개인정보만을 수집해야 할 것입니다. .  즉 이 경우 수집하는 정보는 당해 업무를 수행함에 가장 적절하고 필요한 정보이어야 할 것입니다.  단, 개인정보가 개인정보주체의 권리나 급부나 혜택에 관한 결정을 내리는 데 필요한 것일 때에는 잘못된 판단이 내려지지 않도록 가능한 한 최대한 정보를 수집해야 할 것입니다.

미국의 프라이버시 법(Privacy Act; US Code Title 5, Section 552a) Sec 552a (e)의 (1)은 이러한 원칙을 천명하고 있습니다.

개인정보를 보유하는 기관은 법 또는 대통령의 명령의 수행이라는 기관의 목적수행을 위하여 적절하고 필요한 개인정보만을 보유할 수 있다.

미국 프라이버시 법 Sec. 552a (e) (2)

(2) 한편 이와 같이 개인정보를 수집할 때에는 개인정보주체에게 개인정보 수집의 근거, 개인정보의 제공이 강제되는 것인지 여부, 개인정보 수집의 목적과 개인정보의 용도, 정보를 제공하지 않을 경우 개인에게 미치는 효과 등에 대하여 알려야 할 것입니다.  그러나 한편 개인의 기본적 인권을 현저하게 침해할 우려가 있는 개인정보에 대해서는 아예 수집을 금지하거나, 법률에 규정을 두고 제한적으로만 허용하여야 할 것입니다.

미국의 프라이버시 법 Sec. 552a (e) (3)

(3) 이런 관점에서 법 제4조를 보면, 개인정보 수집의 자유의 원칙 하에서, 사상, 신조 등 양심의 자유와 관련되어 있는 정보들(이런 정보들은 사실은 수집해서는 안되는 정보이거나, 법률의 규정이 있는 경우에만 수집이 허용될 정보들이다)에 대해서만 동의나 법률의 근거를 요하는 것으로 규정하고 있어서 큰 문제를 안고 있습니다.

제4조 (개인정보의 수집) 공공기관의 장은 사상·신조 등 개인의 기본적 인권을 현저하게 침해할 우려가 있는 개인정보를 수집하여서는 아니된다. 다만, 정보주체의 동의가 있거나 다른 법률에 수집대상 개인정보가 명시되어 있는 경우에는 그러하지 아니하다.

3. 개인정보화일의 보유범위와 사전통보

(1) "개인정보화일"이라 함은 특정개인의 신분을 식별할 수 있는 사항에 의하여 당해 개인정보를 검색할 수 있도록 체계적으로 구성된 개인정보의 집합물로서 컴퓨터의 자기테이프·자기디스크 기타 이와 유사한 매체에 기록된 것을 말합니다(법 제1조 제4호).  따라서 개인정보화일의 보유범위란 곧 공공기관이 개인정보를 보유할 수 있는 범위를 의미합니다.  결국 공공기관의 개인정보화일의 보유범위는 공공기관이 개인에 대한 정보를 어느 범위까지 확보할 수 있는 것인지를 정하는 것이므로, 그것은 법률로 정해진 업무수행에 적합한 범위 내에서만 보유할 수 있어야 할 것입니다.

(2) 이러한 관점에서 현행법에서 □소관업무를 수행하기 위하여 필요한 범위 안에서□ 개인정보화일을 보유할 수 있다고 한 것은, 그 표현이 다소 모호하며, 수집에 있어서와 마찬가지로 보유에 있어서도 제한적으로 규정하는 것이 좋을 것입니다.   따라서 공공기관은 법률에 정해진 업무를 수행함에 있어서 개인정보의 수집이 필요한 경우에는 그 목적달성에 필요한 범위 내에서 목적달성에 가장 적절한 개인정보화일만을 보유할 수 있다는 규정으로 바꾸어야 할 것입니다.  특히 수집된 개인정보 중 목적을 달성한 개인정보들의 폐기에 대해서도 규정을 둘 필요도 있습니다.

제5조 (개인정보화일의 보유범위) 공공기관은 소관업무를 수행하기 위하여 필요한 범위 안에서 개인정보화일을 보유할 수 있다.

4. 보유정보화일에 대한 공개의 원칙

(1) 공정정보 실행지침은 존재가 알려지지 않은 개인정보의 보유금지 원칙과 개인에 대한 자기정보의 내용과 그 사용에 대한 정보를 알 권리를 천명하고 있습니다.  OECD의 프라이버시 보호원칙도 개인정보의 존재, 성질 및 그 주요 이용 목적의 공개 원칙을 천명하고 있습니다.

(2) 이러한 원칙에 입각하여 보유정보화일에 대해서는 개인정보주체인 국민들에게 공개를 해야 할 것입니다.  이때 공개되어야 할 내용으로는, 개인정보화일의 명칭, 보유목적, 보유기관의 명칭, 기록되는 개인 및 항목의 범위, 보유의 기간, 보유의 법령상 근거, 수집방법, 처리정보를 통상적으로 제공하는 기관, 제공하는 정보, 제공하는 목적, 제공하는 법적 근거, 개인정보화일의 열람예정시기, 열람이 제한되는 처리정보의 범위 및 그 사유, 정보를 처리하거나 이용하는 부서의 명칭 등이 되어야 할 것입니다.

(3) 미국의 프라이버시 법에서는 공공기관은 정보의 존재와 특징에 대하여 아래와 같은 점을 공개하도록 하고 있습니다.  정보시스템의 이름, 정보시스템에 정보가 포함되어 있는 사람들의 범주, 정보시스템에 포함되어 있는 정보의 범주, 정보시스템에 포함되어 있는 정보의 모든 통상적인 사용, 이용자의 범주와 이용의 목적, 정보의 저장과 복구와 접근통제, 보유, 폐기의 정책과 지침, 정보시스템의 책임자의 직함과 근무처 주소, 자신에 관한 정보를 포함하고 있는 정보시스템에 대한 정보주체의 요청에 대하여 통지해 줄 기관과 절차, 자신의 정보를 정보시스템 안에 포함하고 있는 정보시스템에 접근할 수 있는 방법, 절차, 정보의 내용에 대하여 다툴 수 있는 방법, 정보시스템 안의 정보의 출처의 범주{Section 552a (e)(4)}.

(4) 그런데 현행 법령은 개인정보화일보유에 관한 법령상 근거가 있는 경우에만 그 근거를 공개하도록 하고, 기간의 정함이 있는 경우에만 기간을 공개하는 등 많은 문제점을 안고 있습니다(법 제6조 제1항, 시행령 제5조).

(5) 한편 법 제6조 제2항과 시행령 제6조에 의하면 개인정보화일 공개에 대하여 광범위한 예외사유를 두고 있는데, 여기에도 문제의 소지가 있는 조항들이 많이 있습니다.

이를 살펴보면, 법 제6조 제2항의 제1호 국가의 안전 및 외교상의 비밀 기타 국가의 중대한 이익에 관한 사항을 기록한 개인정보화일이란 규정은 지나치게 추상적이어서 문제가 있으며, 제2호 범죄의 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정처분, 보안처분과 출입국관리에 관한 사항을 기록한 개인정보화일, 제3호 조세범처벌법에 의한 조세범칙조사 및 관세법에 의한 관세범칙조사에 관한 사항을 기록한 개인정보화일의 경우는 그 범위가 지나치게 넓고, 이와 같은 국가공권력의 행사에 대해서는 비밀의 유지도 필요하지만, 그와 함께 이에 대해서는 더욱 더 엄격한 통제가 필요하고, 또한 이 경우는 특히 잘못된 정보로 인한 개인의 사생활의 침해가 치명적일 수 있다는 측면에서 오류의 정정이 필요하므로, 정보의 공개와 비밀의 유지 사이에 적절한 조화를 이룰 수 있는 방안이 필요하다고 할 것입니다.  한편 제4호 컴퓨터의 시험운영을 위하여 사용되는 개인정보화일의 경우 역시 개인정보 유출의 위험을 감안한다면 시험운영을 위해 개인정보화일을 사용한다는 것이 문제의 소지가 있는 조항이라고 보여집니다.  제6호의 보유기관의 내부적 업무처리만을 위하여 사용되는 개인정보화일의 경우는 그것이 구체적으로 어떤 개인정보화일을 의미하는 것인지 애매하나(국민들의 개인정보화일을 내부적으로 사용하는 것을 의미하는 것인지, 아니면 공공기관의 내부성원들의 개인정보화일을 의미하는 것인지), 이 조항도 개인정보화일의 공개가 필요한 이유가 무엇인지를 망각한 조항이라고 할 것입니다.  제7호의 대통령령이 정하는 일정한 수 이내의 정보주체를 대상으로 하는 개인정보화일의 경우는 대통령령에서 일정한 수를 1000명으로 구체화하고 있는데, 이것 역시 지나치게 자의적인 규정으로서 법의 취지를 몰각시키는 규정이 아닐 수 없습니다.

(6) 미국의 프라이버시 법은 법의 집행을 위하여 수사기록에 축적된 정보로서 정보의 공개로서 연방법에 의하여 부여된 권리, 특권, 혜택이 부정되거나, 정보의 유지나 공개로 인하여 비밀이 유지될 것이라는 명백한 약속 아래 정부에 정보를 제공한 사람의 신원이 밝혀질 정보, 대통령이나 법에서 정하고 있는 요인들의 경호와 관련되어 유지되는 정보, 통계목적만으로 법에 의하여 유지되는 정보, 연방 민간 고용, 대, 연방계약의 적합성, 적정성, 자격을 판단할 목적만으로 수집된 수사자료, 연방서비스의 채용이나 승진의 자격을 결정하는 것만을 목적으로 사용되는 시험에 관한 정보로서 공개되면 시험이나 평가의 공정성이나, 목적에 야합이 개입될 수 있는 정보, 군대의 장래의 승진 관련된 판단을 하기 위한 평가정보로서 비밀을 유지해 주겠다는 명백한 약속 아래 정부에 정보를 제공한 자의 신분이 밝혀질 정보에 대해서만 개인정보화일의 공개를 제한하고 있습니다.

5. 개인정보화일의 공고

개인정보화일의 공고는 공공기관의 개인정보의 보유범위에 대한 정보공개로서 매우 중요합니다.  이는 또한 개인정보의 열람청구와 정정청구의 수단이 된다는 측면에서도 매우 중요합니다.  이런 취지에서 법은 □행정자치부장관 또는 관계중앙행정기관의 장은 제6조제1항의 규정에 의한 통보를 받은 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 통보받은 사항을 연 1회 이상 관보에 게재하여 공고하여야 한다□고 하고 있습니다.  그러나 법은 □공공기관의 적정한 업무수행을 현저하게 저해할 우려가 있다고 인정되는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 개인정보화일에 기록되어 있는 항목의 전부 또는 일부를 공고하지 아니할 수 있다□고 규정하고(법 제7조), 시행령에서는 □행정자치부장관등은 법 제13조의 규정에 의하여 열람을 제한할 수 있는 처리정보에 해당하는 항목에 대하여는 그 항목의 전부 또는 일부를 공고하지 아니할 수 있다□고 규정하고 있습니다.  그런데 이와 같이 열람을 제한할 수 있는 정보에 대하여 아예 보유여부에 대하여도 공개를 하지 않는 것은 큰 문제라고 할 것입니다.

6. 개인정보의 목적외 이용의 금지 및 타 기관에의 제공의 제한

(1) 법 제10조는 다른 법률에 의하여 개인정보를 보유기관의 내부에서 이용하거나 보유기관외의 자에게 제공하는 경우를 제외하고는 당해 개인정보화일의 보유목적 외의 목적으로 처리정보를 이용하거나 다른 기관에 제공하여서는 아니된다고 하여 개인정보의 목적외 이용과 타 기관에의 제공을 제한하고 있습니다.

(2) 그러나 법은 이에 대한 단서조항을 두어 단서조항에 해당하는 경우에는 당해 개인정보화일의 보유목적 외의 목적으로 처리정보를 이용하거나 다른 기관에 제공할 수 있다고 규정하고 있습니다.

그 단서조항은 1) 정보주체의 동의가 있거나 정보주체에게 제공하는 경우, 2) 다른 법률에서 정하는 소관업무를 수행하기 위하여 당해 처리정보를 이용할 상당한 이유가 있는 경우, 3) 조약 기타 국제협정의 이행을 위하여 외국정부 또는 국제기구에 제공하는 경우, 4) 통계작성 및 학술연구등의 목적을 위한 경우로서 특정개인을 식별할 수 없는 형태로 제공하는 경우, 5) 정보주체 또는 그 법정대리인이 의사표시를 할 수 없는 상태에 있거나 주소불명 등으로 동의를 할 수 없는 경우로서 정보주체외의 자에게 제공하는 것이 명백히 정보주체에게 이익이 된다고 인정되는 경우, 6) 범죄의 수사와 공소의 제기 및 유지에 필요한 경우(지나치게 넓은 규정), 7) 법원의 재판업무수행을 위하여 필요한 경우, 8) 기타 대통령령이 정하는 특별한 사유가 있는 경우(대통령령은 이 부분에 대해서는 아무런 규정을 두고 있지 않습니다) 등으로 구성되어 있습니다.

(3) 그런데 단서조항 2)의 경우는 소관업무를 수행하기 위하여 당해 처리정보를 이용할 상당한 이유가 있는 경우라고 하여, 행정의 편의를 위해서는 사실상 언제나 정보주체의 동의없이도 정보를 다른 기관에 제공할 수 있는 것으로 하고 있어서 개인정보의 목적외 이용금지 및 다른 기관에의 제공의 금지원칙을 유명무실하게 만들고 있습니다.  단서조항 6), 7)의 경우도 지나치게 포괄적입니다.  이 경우도 영장주의나 이에 준하는 절차와 원칙이 필요할 것입니다.  한편 법 제10조 제2항에 의하여 제정된 시행령 제11조 제2항에 의하면 처리정보를 제공하는 보유기관의 장은 처리정보대장에 개인정보화일의 명칭, 제공받는 기관의 명칭 등을 기재하도록 하고 있는데, 제공의 근거를 법령상 제공근거가 있는 경우에만 기재하도록 한다거나, 이용기간도 이용기간이 정해져 있는 경우에만 그 기간을 기재하도록 하고 있어서 처리정보대장 작성의 취지를 퇴색시키고 있습니다(시행령 제11조 제2항 제4호, 제8호).

(4) 한편 미국의 프라이버시 법에서는 원칙적으로 정보의 공개를 금지하면서 일정한 요건하에서 정보의 공개가 허용되는 것으로 하면스 다른 기관에의 정보의 제공도 정보의 공개의 한 측면으로 다루고 있습니다.  이 법의 은 아래의 경우에 해당하지 않는 때에는 정보주체로부터 서면에 의한 동의나 요구가 있지 않고서는 다른 기관이나 어떠한 사람에게도 공개(제공 포함)하지 못하도록 하고 있습니다.  공개가 허용되는 경우란 (1) 공공기관의 내부에서 직무수행을 위하여 해당 공공기관의 관리나 직원이 이용하는 경우, (2) 수집된 정보의 수집목적(compatible)의 통상적인 이용으로 미리 공지된 경우(미국 내에서 이에 대해서는 많은 비판이 있습니다), (3) 인구조사 목적으로 통계청에 제공, (4) 통계목적, (5) 계속 보존할 역사적 가치가 있어서 국가 문서 기록청에 제공하는 경우, (6) 법률에 규정된 활동으로서 민, 형사상의 법률의 집행을 위한 활동을 하는 기관의 장이 필요한 정보의 부분에 대하여 상세하게 정리하여 서면요청이 있는 경우, (7) 정보의 제공을 받지 아니하면 생명, 건강의 위험에 처하게 된 자에게 제공, (8) 의회의 공동위원회에 대하여 직무의 범위 내에서, (9) 법원의 명령, (10) 소비자 보고기관{Section 552a (b)}.

7. 개인정보의 열람과 정정청구

(1) 법은 정보주체는 개인정보화일대장에 기재된 범위안에서 서면으로 본인에 관한 처리정보의 열람(문서에 의한 사본의 수령을 포함)을 보유기관의 장에게 청구할 수 있다고 규정하고 있습니다(제12조 제1항).  이 경우 보유기관의 장은 제1항의 규정에 의한 열람청구를 받은 때에는 제13조 각호의 1에 해당하는 경우를 제외하고는 청구서를 받은 날부터 7일 이내에 열람의 허용여부, 열람일시, 장소를 결정하여 열람결정 통지서를 송부하여야 하고(령 제14조 제1항), 15일 이내에 청구인으로 하여금 당해 처리정보를 열람할 수 있도록 하여야 합니다(법 제12조 제2항).

(2) 한편 보유기관의 장이 처리정보의 전부 또는 일부에 대하여 열람을 허용하지 아니하기로 결정한 때에는 그 사유와 법령상 근거 및 당해 결정에 대한 불복절차에 관한 사항을 기재한 열람제한결정서를 청구인에게 송부하여야 합니다(령 제14조 제2항).

(3) 한편 법은 보유기관의 장은 열람을 청구한 청구인으로 하여금 당해 처리정보를 열람하도록 하는 것이 아래의 예외사유에 해당하는 경우에는 그 사유를 통지하고 당해 처리정보의 열람을 제한할 수 있다고 규정하고 있습니다.

그 예외사유로는 조세의 부과·징수 또는 환급에 관한 업무, 교육법에 의한 각종 학교에서의 성적의 평가 또는 입학자의 선발에 관한 업무, 학력·기능 및 채용에 관한 시험, 자격의 심사, 보상금·급부금의 산정등 평가 또는 판단에 관한 업무, 다른 법률에 의한 감사 및 조사에 관한 업무, 토지 및 주택 등에 관한 부동산투기를 방지하기 위한 업무, 증권거래법에 의한 불공정증권거래를 방지하기 위한 업무로서 당해 업무의 수행에 중대한 지장을 초래하는 경우와, 개인의 생명·신체를 해할 우려가 있거나 개인의 재산과 기타의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있는 경우에는 처리정보의 열람을 제한할 수 있습니다.

(4) 그런데 위의 예외사유들 중에는 조세의 부과 등과 관련한 업무 등 열람제한의 필요성이 적은 경우도 포함되어 있습니다.

(5) 미국의 프라이버시 법에서는 CIA의 보유 정보, 형사법의 집행을 위한 목적으로 유지되는 정보 중 개인식별 정보, 체포일, 형기, 출소일 등의 정보와 같은 것에 대해서만 열람이 제한될 뿐입니다.

8. 정정의 청구

법은 본인의 처리정보를 열람한 정보주체는 보유기관의 장에게 서면으로 당해 처리정보의 정정을 청구할 수 있다고 규정하고 있습니다.

9. 불복절차

처리정보의 열람이나 정정 청구에 대하여 공공기관의 장이 행한 처분 또는 부작위로 인하여 권리 또는 이익의 침해를 받은 자는 행정심판법이 정하는 바에 따라 행정심판을 청구할 수 있습니다.

III 전자정부구현을 위한 행정업무 등의 전자화 촉진에 관한 법률

1. 정보의 통합과 행정정보의 공동이용

(1) 한편 전자정부구현을 위한 행정업무 등의 전자화 촉진에 관한 법률에 의하면 행정기관은 1) 민원사항의 처리를 위하여 필요한 행정정보, 2) 통계정보·문헌정보 등 행정업무의 수행에 참고가 되는 행정정보, 3) 공공기관의 개인정보보호에 관한 법률 제10조제2항의 규정에 의하여 다른 기관에 제공할 수 있는 처리정보, 4) 정보화촉진기본법 제8조의 규정에 의한 정보화추진위원회가 행정기관간 공동이용이 필요하다고 인정하는 행정정보는 이를 공동이용하여야 한다고 규정하고 있습니다.

(2) 그런데 앞서 보았듯이 공공기관의 개인정보보호에 관한 법률 제10조제2항은 원칙적으로 법률의 규정이 있는 경우에만 개인정보를 다른 기관에 제공할 수 있다고 하면서도 광범위한 예외규정을 두어 사실상 행정의 목적을 위해서라면 언제라도 개인정보를 다른 기관에 제공할 수 있는 것으로 규정하고 있습니다.

단서조항은 1) 정보주체의 동의가 있거나 정보주체에게 제공하는 경우, 2) 다른 법률에서 정하는 소관업무를 수행하기 위하여 당해 처리정보를 이용할 상당한 이유가 있는 경우, 3) 조약 기타 국제협정의 이행을 위하여 외국정부 또는 국제기구에 제공하는 경우, 4) 통계작성 및 학술연구등의 목적을 위한 경우로서 특정개인을 식별할 수 없는 형태로 제공하는 경우, 5) 정보주체 또는 그 법정대리인이 의사표시를 할 수 없는 상태에 있거나 주소불명 등으로 동의를 할 수 없는 경우로서 정보주체외의 자에게 제공하는 것이 명백히 정보주체에게 이익이 된다고 인정되는 경우, 6) 범죄의 수사와 공소의 제기 및 유지에 필요한 경우, 7) 법원의 재판업무수행을 위하여 필요한 경우입니다.

따라서 이런 규정하에서라면 공공기관이 보유하고 있는 개인정보는 행정목적을 달성하기 위해서라면 거의 무제한적으로 공동이용이 가능하다고 할 것입니다.