최근의 건강관리논쟁이나 현재 진행중인 예산관련 논쟁들은 정부 프로그램의 예상비용이 크게 변함을 주목하게 하고 있다. 그런데 이런 프로그램의 많은 수는 정보기술을 사용하고 있다. 정보기술 자체가 생산성을 증가시키거나 비용을 줄이는 것은 아니지만, 그것은 종종 한 조직이나 사회를 괴롭히는 모든 어려움을 해결해주는 만병통치약으로 여겨진다. 정보기술의 주입은 정부 프로그램의 많은 제공자와 수용자 사이에 나누어진 비용의 균형상태를 변화시킬 수 있다. 정보 기술은 또한 (그것이 어떻게 적용되는가에 따라) 개인의 프라이버시나 다른 사회적 비용과 편익을 위태롭게 하거나 증진시킬 수 있고, 따라서 그 중요성은 직접적인 비용-편익 계산을 넘어선다.

정부 카드 기술의 숨겨진 비용과 편익

(Hidden Costs and Benefits of Government Card Technologies)

IEEE Technology and Society Magazine, Summer 1994．

． 이 논문의 이른 버전은 1993년 10월 22-23일, 워싱턴 디씨에서 열린 □기술: 누구의 비용이며 누구의 편익인가?□라는 제목의 IEEE-SSIT 컨퍼런스에 제출되었다. 글쓴이들은 기술영향평가국(Office of Technology Assessment: 미 국회, 워싱턴 디씨, 20510-8025 e-mail: thausken@ota.gov)의 분석 스탶의 멤버들이다. 논문에 표현된 주장은 단지 글쓴 사람들의 것일뿐 기술영향평가국이나 기술영향평가위원회(Board)의 의견과는 관계 없다.

．． 이 글은 IEEE Technology and Society Magazine, Summer 1994에 24-32페이지에 걸쳐 실린 글이다. 번역에 대한 교정과 문의는 ryunani@hanmail.net으로. 역주는 [역주].. 로 표기했다.

그럼에도 불구하고 연방 정부는, 정부 프로그램에서 회계와 비용효과를 정확하게 함으로써 지출을 신중하게 할 책임을 국민들에게 지고 있다. 몇몇 정부 프로그램은 비지니스의 관점에서 이루어지는데, 이는 사적 영역에 의해서 □더 효율적으로□ 행해질 수 있는 사적 서비스들이다. 그러나 정부는 사기업이 지지 않는 많은 책임을 지고 있다. 예를 들어, 정부는 재화와 용역을 공정하게 구해주어야 하고, 그 결정에 관한 정보를 자유로이 얻을 수 있게 해야 한다. 만약 정부가 이런 책임에 실패한다면, 공중(the public)은 또다른 시장을 찾을 수 없다.

정부는 또한 즉각적이고 단기간의 이익뿐 아니라 국민의 전반적인 건강 역시 돌보아야 한다. 비용과 편익에 대한 종합적인 전망을 위해서는, 미래의 측정하기 힘든 사회적 비용과 편익이 한 국가의 프로그램의 비용-효과 평가에 포함되어야 한다. 이런 간접적이고 덜 명백한 비용과 효과는 측정하기 힘들지만, 실제적이다. 기존의 프로그램에 변화가 생기면, 어떤 비용과 효과는 다양한 투자자(stakeholder)의 포괄적인 계산(account)을 맞추기 위해 재배치되어야 할 수도 있다.

여기서 우리는 카드 기술에 적용되는 비용/편익 평가의 두가지 구체적인 예를 살펴본다. 하나는 식량 배급표(food stamp)와 그 보조 카드이고, 다른 하나는 건강관리(health-care) 카드이다. 미 연방정부는 주정부와 공급자들과 함께 이 두 적용사례(applications)를 진행하고 있다. 이 적용사례는 빡빡한 예산의 시기에 현대화와 비용절약의 수단으로 진행되지만, 모든 비용과 편익을 고려한 것은 아니다. 이 글에 제시된 사례는 모든 연방정부의 프로그램을 나타내주지 못하지만, 이러한 포괄적인 접근은 다른 사례에도 적용될 수 있다.

) [역주] 저소득자에 대해서 연방정부가 발행하는 카드

카드 기술

카드 기술은 신용카드, 은행(현금)카드, 지하철 패스, 호텔 키 등으로 다양하게 적용되고 있다. 어떤 정부 프로그램에서 카드는 파일럿 훈련이나 실제 운항에까지 적용되고 있다. 카드는 인쇄나 메일 체크, 쿠폰을 불필요하게 하고, 직접적인 종이취급 비용을 절약할 수 있다고 한다. 또 카드는 비밀번호와 암호화(encryption)를 이용해서 에러와 사기행위를 줄일 수 있다. 어떤 카드는 많은 거래(transaction)를 단순화하고 속도를 높임으로써 거대한 중앙 온라인 데이터베이스의 필요성을 줄이거나 없앨 수 있다.

스마트 카드는 카드에 탑제되어 있는(embedded) 마이크로프로세서와 기본 메모리를 포함하는데, 이는 안전성을 높여주고 복잡한 거래를 온라인 처리 없이 가능하게 한다. 스마트 카드는 말 그대로 이동가능한 컴퓨터이지만, 외부의 POS(매장) 터미널이 본질적으로 전원 공급과 키보드, 카드를 위한 디스플레이를 제공한다. 인정받지 않은 사용자가 스마트 카드 메모리의 데이터를 읽을 수 있다 하더라도, 데이터는 암호화되어 있고 컴퓨터 칩 자체를 복제하는 것은 사실상 불가능하다. 스마트 카드는 일반적으로 2-8 킬로비트(kbit)의 다시 쓸(기록할) 수 있는(rewriteable) EEPROM 데이터를 포함하고, 카드당 5-25 $ 정도 한다. POS 터미널이나 판독기(reader)은 개당 약 500 $ 이다.

)[역주] electrically erasable pro-grammable read-only memory(전기적으로 소거-프로그램 가능 ROM)

스마트 카드는 메모리의 각 부분이 각기 다른 사람들에 의해 접근가능하도록 프로그래밍 될 수 있다. 예를 들어, 카드발급자(issuer)는 특정한 기록만 접근할 수 있고, 카드주인(cardholder)은 계좌 잔액만 확인할 수 있고, 상점직원(store personnel)은 거래 데이터만 확인하고, 응급실 의사는 알레르기에 대한 정보만, 약사는 처방에 관한 정보만 접근할 수 있다는 식이다.

반면에 광메모리 카드(optical memory card)는 지갑 크기의 카드에 책 한권의 정보를 수록할 수 있다. 이 카드는 카드주인을 식별하기 위한 생물측정학적(biometric) 정보를 포함하고, 의학정보를 저장하며, 이동식 랩탑 컴퓨터에 연결해서 쓰일 수 있는 관련 데이터를 포함한다. 광메모리 카드는 CD-ROM과 비슷한 기술을 이용하고, 다시 쓸 수 없다. 이 카드는 30 Mbit 의 데이터를 저장할 수 있고, 개당 5 $에서 20 $ 한다. 광학 카드리더는 1500 $에서 4000 $로 비교적 비싸다.

자기띠 카드(magnetic stripe card)는 가장 흔하고 싸지만, 저장 능력이 가장 떨어진다. 이 카드의 포맷은 비교적 표준화되어 있는데, 고급 독점(proprietary) 버전도 있다. 자기띠 카드는 패스워드의 입력을 요구하기도 하지만, 저장된 데이터는 암호화되어 있지 않고 어떤 카드 리더에 의해서도 읽힐 수 있다. 카드는 비싸지 않은 부분(part)을 이용해서 복제될 수 있다. 자기띠 카드는 1-7 kbit의 데이터를 저장할 수 있고, 카드 당 0.2 $에서 1 $ 정도 한다. 카드 리더는 비교적 싸서, 개당 50 $나 조금 더 한다.

복합 카드(hybrid card)는 자기띠 카드와 스마트 카드/광 메모리 카드의 특징을 합하여 각각의 장점을 살리는 카드이다. 물론 가격은 좀 더 올라간다. 집적 회로(IC) 메모리 카드는 자기 띠 카드처럼 작동하지만, (겉으로는) 스마트 카드처럼 보인다. 이 IC 메모리 카드는 스마트 카드처럼 집적회로를 포함하고 있지만, 마이크로프로세서는 포함하고 있지 않고 메모리는 다시 쓸 수 있는 EEPROM이나 다시 쓸 수 없는 EPROM이다. 스마트 카드처럼 보안이나 계산 기능을 가지고 있지 않고, 자기띠 카드처럼 어디서나 카드 리더를 찾을 수 없다. 집적회로 메모리 카드는 100bit에서 64kbit의 메모리를 가지고 있으며, 카드당 1$에서 6$정도 한다.

) [역주] erasable pro-grammable read-only memory (소거/프로그램 가능 ROM)

카드 시스템은 오프라인으로 작동하거나(지하철 패스, 호텔 키), 온라인으로 작동할 수 있다.(ATM 기계) 많은 신용카드 거래는 전적으로 오프라인으로 진행된다. 본인확인(verification)이 필요없고, 기록은 종이에 남는다. 그런 시스템은 전기적인 기록보존의 장점을 살리지 못하고, 공적부조(public-assistance)의 효과를 분배하는데 실용적이지 못하다.

다른 오프라인 시스템은 로컬 컴퓨터(자기띠 카드의 경우)나 로컬 컴퓨터에 거래를 저장하는 카드 자체의 마이크로프로세서(스마트 카드의 경우)를 이용하여 판매 시점에서 거래를 완성한다. 이런 개별 거래는 다발로 묶여져 주기적으로 한방향 전화연결로 로컬 컴퓨터로부터 중앙 컴퓨터로 보내진다. 이러한 거래 다발은 대개 원격통신 비용이 적은 밤에 보내진다. 자기띠 카드는 비밀번호(PIN)가 필요없을 때나 운전면허증이나 다른 증명서와 함께 보내질 때 오프라인에서도 사용될 수 있다. 스마트카드는 카드의 컴퓨터가 카드주인에 의해 주어진 비밀번호를 식별할 수 있기 때문에 비밀번호 증명이 필요할 때 오프라인에서 사용된다.

온라인으로 사용할 때는 카드 정보와 저장된 데이터베이스에 접근하기 위한 비밀번호를 체크하기 위해서 중앙 컴퓨터를 사용한다. 계좌 잔액과 다른 모든 정보들은 중앙 컴퓨터에 저장된다. 온라인 시스템은 값이 싸고 간단한 자기띠 카드를 사용할 수 있으므로, 중앙 데이터베이스는 빠르게 업데이트될 수 있다. 반면에 온라인으로만 짜여진 체계는 매번 거래할 때마다 전화연결이 필요하므로, 시간을 지연시키거나 원격통신 비용이 증가한다. 따라서 만약 중앙 컴퓨터가 고장났을 때에는, 거래기록 저장이 불가능하거나 상당히 많은 노력을 요구하게 될 수도 있다.

공적 부조(Public-Assistance) 카드

현재 농무부의 식량 배급표(food stamp) 프로그램은 상점에서 지폐를 대신해서 사용할 수 있는 액면가를 지닌 종이 쿠폰을 발행한다. 식량 배급표는 매년 총 2백2십억 달러의 혜택을 열명 중 한명의 미국인에게 제공한다. 연방과 주의 정부가 식량 배급표를 관리하는데 드는 비용은 각각 18억 달러와 14억 달러정도 된다. 명백하게도 관리 프로그램에서 비용을 조금만 절약하면 더 많은 시민들에게 혜택을 줄 수 있다. 가장 명백한 개선은 종이기반의 쿠폰 시스템을 서류작업을 없애는 전자시스템으로 바꾸는 것이다.

현재 적용되는 몇 개의 공적 부조 프로그램은 참고문헌 [2] - [5]처럼 작동한다.

재무부(The Treasury Department)는 쿠폰을 발행한다. 주(state)로 나눠진 쿠폰은 다시 시민들에게 나눠져, 시민들은  상점에서 식품을 바꿔 살 수 있게 된다. 상점점원은 그 쿠폰이 식품을 사는데에만 쓰이도록 해야한다. 각각의 거래와 계산, 확인은 다른 고객의 주목을 끌고 시간을 지연시킨다. 상점은 매일 일을 마칠 때 쿠폰을 계산하고 정산하며, 서류를 작성하여 은행으로 넘긴다. 은행은 쿠폰을 다시 세어서 서류작업과 함께 연방준비은행으로 보낸다. 연방준비은행은 쿠폰을 다시 세어서 더 많은 서류작업을 해서 재무부와 결제한다. 쿠폰을 인쇄하여 주정부에 나누어 주고, 결과를 맞추는(reconcile) 것은 매년 연방정부에 4천만 달러이상을, 주정부에 2천만 달러 이상을 치르게 한다.

) 이러한 숫자는 종이쿠폰을 다루는 실질적인 비용을 보여준다. 1천8백만 달러와 1천4백만 달러의 관리비용에 포함된 다른 비용으로는 종이기반 시스템과 필연적으로 관련되어 있지 않은 적합성 판단, 훈련프로그램, 주 보조금과 다른 관리비용이 있다.

카드는 서류거래를 완벽하게 없앨 수 있다. 수령인은 예전처럼 물품을 구별해야 하지만, 식량배급 물품구입을 하면서 다른 고객들처럼 카드를 사용할 수 있다. 소매상들은 매장 터미널로부터 상점컴퓨터에 전자적으로 지불거래를 기록할 수 있다. 상점 컴퓨터는 이 지불을 중개인에게 전달하고, 중개인은 이것을 은행으로 전한다. 은행은 이를 전자적으로 연방준비은행에 전하고, 연방준비은행은 재무부에 돈을 요청한다. 현재의 □식량 카드□ 적용사례는 자기띠카드의 온라인 사용(1984년부터 펜실베니아에서), 스마트카드의 오프라인 사용(1992년부터 오하이오에서)을 포함한다.

보건사회복지부(Department of Health and Human Services)의 여성, 유아, 아동(Women, Infants, and Children, WIC)을 위한 특별보충 식량프로그램은 쿠폰 대신에 전표(check)를 제공한다. WIC 보조는 미국의 7명 중 1명의 아이들에게 적용되고, 예방적인 기능을 한다. 예를 들어 WIC 프로그램은 WIC 보조에 쓰이는 1달러마다 아이의 나중 생활의 건강관리 비용에 4 달러를 적립하는데, 이 중 절반가량은 아이의 출생 후 90일 이내에 이루어진다.

WIC 전표는 공중위생 간호사에 의해 아이를 돌보기 위한 목적으로 정해진 식품을 구매하는 데에만 쓰일 수 있다. 수령인은 반드시 주기적으로 WIC 사무실에 들러서 처방 리스트를 갱신해야 하고 상담을 받아야 한다. WIC 전표를 다루는 식료품 상점점원은 구입하고자 하는 바로 그 물품이 전표상에 나와 있는지 주의깊게 확인해야 한다. 전표 하나는 아이에게 배당되고, 나머지 여러장은 어머니가 가질 수 있다. 이 과정은 고객들을 기다리게 하고 시간을 지연시킨다. 카드 기술은 이 확인을 상품의 바코드와 컴퓨터에 등록된 코드를 비교함으로써 전자적으로 가능하게 했다. 컴퓨터는 중앙으로 모일 수 있고(온라인), 스마트 카드에 내장될 수 있다(오프라인). WIC 보조를 위해 스마트 카드를 사용하는 오프라인 시스템은 1991년부터 위스콘신의 캐스퍼(Casper)에서 시험 실시되어 왔다.

부양 아동이 있는 가족을 위한 원조(Aid to Families with Dependent Children, AFDC), 사회보장, 추가보장수입(Supplemental Security Income, SSI)과 주, 지방의 일반 보조(general assistance)는 덜 엄격하다. 전표를 현금으로 바꿀 수 있고 수령자는 원하는 방식으로 돈을 쓸 수 있다. 1,400 만이 넘는 미국인이 AFDC 보조를 받았고, 4,600만이 사회보장혜택을, 30만이 SSI를 받았다. 국가적으로 보면, 사회보장수혜자의 54%가 은행으로부터 직접 돈을 빼어 쓸 수 있다. 수령자는 이러한 기금을 은행(현금)카드로 인출할 수 있다. AFDC 보조는 현재 (1989년부터) 아이오와의 린 카운티에서 온라인으로 제공된다. SSI 보조는 (1992년부터) 텍사스의 휴스턴에서 시범 온라인 프로젝트로 진행되고 있다.

많은 수령인들이 적어도 하나 이상의 보조를 받기 때문에, 서로 다른 프로그램이 결합되면 하나의 카드로 모든 아이템을 구입할 수 있다. 노동부는 AFDC와 일반 보조 수령인의 4/5와 SSI 수령인의 43%이 식량 배급표를 받는 것으로 추산한다. 역으로 식량 배급표를 받는 이 중 52%가 AFDC와 일반 보조를 받고, 21%가 SSI를 받는다. 메모리와 마이크로프로세서 칩을 공유하는 사소한 공학적인 문제가 있을 뿐이다. 그러나 정부 기관이 함께 일하는 데에 익숙하지 못하고 목적과 요구사항에서 많은 차이를 가지고 있기 때문에, 시작이 더욱 중요해진다. 예를 들어, 현재의 프로그램에서 주의 경계에 사는 수령인은 이웃한 주에서 쇼핑을 할 수 없고, 이웃한 주는 비용을 분담하지 않는다.

이런 다른 프로그램을 조정하기 위해서는 계좌 정보를 가진 컴퓨터(카드에 저장되었건 중앙 데이터베이스에 저장되었건 간에)가 다양한 방식으로 프로그래밍되어야 한다. 예를 들어, WIC 계좌는 처방된 물품을 위해 먼저, 그리고는 다른 계좌들이 다른 관련 프로그램들 사이의 사전 조율에 따라서 인출될 수 있다. 다른 방식으로 기금은 각각의 프로그램이 전체에 기여하는 비율, 혹은 기금이 저금되는 순서, 다른 조율을 통해서 인출될 수 있다.

다중프로그램 시스템은 1993년부터 메릴랜드주에서, 1988년부터 MN의 램세이 카운티에서 1990년부터 뉴 멕시코의 앨버퀄크에서 시행 중이고, 뉴저지, 델라웨어, 와이오밍 등 다른 주에서 1994-95년에 시행될 예정이다.

□식량 카드□의 직접적인(Direct) 비용과 편익

쿠폰 대신 □식량 카드□를 사용하는 데 드는 다양한 직접적인 비용은 몇 개의 범주로 나눠볼 수 있다. 계획 비용, 실현 비용, 수행 비용이 그것이다. 계획 비용은 주 기관의 계획과 훈련(training) 자료를 준비하는 것 등을 포함한다.

식량 배급표와 WIC 프로그램의 실현 비용은 주로 매장(POS) 터미널을 설치하는데 들어간다. 상점이 기존의 터미널을 이용할 수 있더라도, 식량배급표와 WIC 수령인들을 익숙하게 하기 위해서(accomodate) 아마도 30만 개 이상의 매장 터미널이 전국가에 걸쳐 설치되어야 할 것이다. 멀리 떨어져 있는 작은 구멍가게(mom and pop store)는 특별히 적합한 수령인들에게 계속해서 서비스를 제공할 수 있기 위한 도움을 필요로 할지도 모른다. 이러한 비용은 큰 상점에 적은 수의 터미널을 설치하거나, 상점, 은행, 중간상점들에게 직접 터미널을 설치하게 함으로써 크게 줄어들 수 있을 것이다. 현재의 ATM(자동 예금 인출·예입 장치)는 ATM 공급자들과의 조정을 거쳐서 AFDC, SSI, 일반 보조의 용도로 쓰일 수 있고, 그리하여 이런 프로그램의 설치 비용의 많은 부분을 줄일 수 있다.

수행 비용은 주로 거래 비용, (식량배급표와 WIC의 경우) 5 년동안 분배될 터미널의 할부상환 비용에 주로 들어간다. 단일한 시스템 오퍼레이터가 전체 시스템을 소유하지 않는 한, 중간매개는 일반적으로 각각의 거래당 50 센트에서 1 달러의 비용을 요구하고, 매달 여러 번의 거래(자료교환)가 있어야 한다. 반면, 전표를 사용하는 프로그램에서는 전표는 매달 한번씩만 현금으로 바꿔진다. 공공용(dedicated)이나 장거리 전화선에 대한 통신비용 청구가 있을 수 있다.

수령인은 특별히 전표를 발행하는 프로그램과 같은 편의를 통해 돈을 절약할 수 있다. 어떤 전표-현금 교환 서비스는 전표 액면가의 2-5%나 그 이상을 물린다. 반면, 거래와 정보교환 비용은 매달 공짜 거래 숫자를 줄이고 수령인에게 비용을 물리고 불편을 늘림으로써 감소될 수 있다.

기존의 매장 시스템과 결합된 프로그램들은 소매상과 은행의 총 비용을 감소시킬 수 있다. 뉴 멕시코의 앨버퀄크, MN의 램세이 카운티에서는 시험 실시(pilot test) 결과 소매상의 비용이 각각 13%와 22%씩 감소했고, 재정기관의 비용은 외관상 없어지거나 약간의 이익을 보였다.

각각의 주주는 새로운 시스템의 결과 유통(float)의 변화로 인해 이자 소득을 더 받을 수도 덜 받을 수도 있다. 예를 들어, 소매상과 은행은 종이거래때보다 전자거래를 통해 더 빨리 계좌를 만들 수 있고, 시간차이 만큼의 이자를 정부는 잃고, 은행은 얻는다. SSI 보조의 경우 기금은 최초에 은행에 저금되고, 은행은 유통 시간이 줄어듦에 따라 이자 소득을 잃는다(수령인은 이자 소득을 얻는다).

하나의 카드를 사용하는 결합 프로그램은 각각의 프로그램에 다른 카드를 사용하는 것과 비교할 때 연방 정부의 수행 비용을 줄일 수 있지만, 소매상과 은행 예금 일부가 재분배되지 않는 한 전체 연방과 주의 비용은 종이쿠폰 때보다 늘어날 수 있다. 예를 들어 정부는 소매상에게, 신용카드 발행자가 현재 상점에 부과하는 것과 같은 방식으로 매장의 터미널 사용에 대한 비용을 청구할 수 있다. 반면 소매상들은 정부나 수령인들에게, ATM 서비스 제공자들이 카드사용자에게 청구하는 것과 같은 방식으로 편의비용을 청구하려고 할 수 있다.

그러나 법은 프로그램, 주와 연방정부, 소매상과 정부 사이의 재분배(redistribution)를 장려하지 않는다. 식량 배급표 프로그램을 가능케하는 법은 □비용-중립적(cost-neutral)□인 새로운 전자적 시스템을 요구한다. 비용-중립성이란 어떤 전자적 편익 제공 프로그램이던 간에 초기(startup) 비용을 포함한 수행비용이 어느 한 해를 잡더라도 □온라인 전자 편익 전달 시스템의 실현 이전에 사용되던 제공 시스템의 수행 비용을 넘지 않아야 한다□는 것을 의미한다.[6] 즉 전환은 단지 비용-효과적이어야 할 뿐 아니라 비용-중립적이어야 한다. 비교되는 것은 미래의 절약이나 사회적 편익이 아닌, 매년의 실행 비용과 투자이기 때문이다. 더 심각한 것은 일어날 수 있는 손실은 프로그램에 참가하는 주에게 돌아가고, 이것이 주 정부들이 프로그램에 참가하는 것을 주저하게 한다. 결국, 공공의 법률은 □(대안적인 제공 시스템을 위해) 요구되는 문서나 시스템의 비용은 식량 배급표 프로그램에 참가하는 소규모 식품점에 부가되어서는 안 된다□는 것을 요구한다.[7] 1987년 농무부의 보고서는 작은 단일-프로그램 식량 배급표 시스템은 이러한 비용 중립성 조건들을 만족시키지 못할 가능성이 크지만, 큰 프로그램이나 다양한 기관에 걸친 프로그램들은 비용 중립적일 수 있다고 예상했다.[5]

□식량 카드□의 간접적인(Indirect) 비용과 편익

직접적인 비용을 제쳐두더라도, 간접적이고 쉽게 측정될 수 없는 중요한 비용과 편익이 존재한다. 이러한 비용과 편익은 실제적인 것이다. 그렇지만, 이는 (위에서 서술된 것처럼) 카드가 특정한 식량 배급표 프로그램에 사용될 수 있을지를 결정하는 비용-중립성 계산에는 법적으로 포함될 수 없다. 단지 최근의 법제정은 현재의 정책을 변화시키려는 추세이다. 간접적인 비용과 편익은 다양하다.

첫째로, 카드는 기금의 유용(diversion)이나 위조(counterfeiting)를 크게 줄일 수 있다. 소매상이나 다른 이들에 의해 행해지는 실수나, 과지급, 위조, 사기(fraud) 등으로 매년 식량 배급표 프로그램에서 손실되는 비용은 십억 달러로 추산된다.[9] 이 중에서 연간 일억 달러가 도난당한 쿠폰을 통한 불법거래로 손실되는 것으로 보인다. 이러한 훔친 쿠폰은 현금에 대한 디스카운트(할인권)로 팔린다. 위조 쿠폰 백만 달러어치가 발견되었지만, 실제 양은 알 수 없다.

재정예산국(the Office of Management and Budget)은, 유용이 줄어드는 것이 이러한 프로그램에 배당된 기금을 필연적으로 변화시키는 것이 아니지만, 이러한 유용을 시스템의 누수라고 파악한다.

또 한편 카드는 비밀번호(PIN) / 식별사진을 포함함으로써 도난이나 판매를 방지할 수 있다. 스마트 카드는 또한 특별히 위조가 어렵다. 보안이 강해짐으로써 기금이 원래 의도한 사람들을 위해서 사용되고 그리하여 더 많은 사람들에게 혜택을 주는지를 확인하는데 도움이 될 것이다.

둘째로, 카드는 보조를 받는 수령인들의 자존심을 보장해줄 수 있다. 수령인들은 종종 카드에 열광한다. 카드는 대부분의 고객들이 갈수록 많이 사용하는 신용카드나 은행카드처럼 보이기 때문이다. 카드는 거래를 단순하게 하고 이를 통해 다른 고객들의 대기 시간을 줄여준다. 수령인은 잔액 이상으로(over balance) 사용할 수도 있다. 이는 식량 배급표나 WIC 전표로 불가능했던 것이다. 상점 점원은 카드가 일을 편하게 하기 때문에 카드를 환영한다. 납세자들은 정부가 새 기술을 도입하고 서비스를 개선하려고 노력하는 것을 보면서 그런 보조 프로그램을 더 긍정적으로 바라볼 수 있다.

셋째로, 카드는 전자 기금이나 은행계좌에 덜 익숙한 많은 □보통□ 수령인들을 도울 수 있다. 예를 들어 일반 보조 혜택은 지방 은행이나 ATM을 통해서 분배될 수 있다. 수령인은 시간을 절약할 수 있고, 갈수록 전자거래를 많이 하는 사회 속에서 □오직-현금□ 경제로 뒤처지지 않을 수 있게 된다. 어떤 수령인들을 빨리 보조인 명부에서 벗어나게 함으로써 기금을 더 절약할 수도 있다. 그러나 다른 수령인들은 변화에 저항하고 전자 시스템에 어려움을 느낄 수도 있다.

더 매력적인 시스템은 더 많은 사람들을 지원하게 할 수 있고, 이는 새로운 수령인에게 서비스를 제공하는 한편 납세자의 직접지출을 증가시키는 결과를 낳을 수 있다. 많은 혜택을 받을만한 시민들이 아쉽게도 현재의 시스템이 쿠폰과 전표에 기반하고 있다는 현실 때문에 혜택 없이 살아가고 있다. 식량배급표를 받을 자격이 있는 사람들의 약 60%만이 신청하고 그 혜택을 받을 수 있다.[10] 와이오밍의 WIC 프로그램은 대상자 중 오직 반만이 WIC에 지원하고 혜택을 받고 있다고 추정하고 있다. 이러한 시민들은 자급자족하며 살아가는데 익숙하다. 많은 이들은 상점의 고객이나 점원을 안다.

넷째로, 카드사용을 도와주고 중간 관리를 하기 위해 제조업, 은행업 일자리가 생길 수 있다. 반면에 (잘 얘기되지 않지만) 서류작업과 발행작업이 없어짐에 따라 정부나 상점, 은행 등에서 일자리가 없어질 수 있다. 그 결과 비숙련된 노동자들이 부분적으로 소수의 고숙련의 노동자들로 대체될 수 있다.

다섯째로, 정부의 연방준비위원회에 의한 소위 □E 규정□이 확산됨에 따라, 연방과 주 정부가 예전에 수령인이 짊어졌던 손실을 맡게 될 수 있다. 종이기반 시스템에서 수령인은 쿠폰을 잃어버리거나 도둑맞았을 때의 책임(liability)을 모두 부담해야 했다. E 규정은 카드 분실이 즉시 신고되면 카드사용자는 50$까지만 현금카드에 대한 책임을 지는 것과 같은 식으로 카드 제공자의 카드 사용자에 대한 권리와 책임을 명확히 한다.[11] 연방/주 정부는 나머지 책임을 받아들이게 될 것이다. 하지만 암호를 이용하고 불량계좌를 즉시 닫음으로써 서비스 제공자들은 분실·도난 카드로부터 부가적인 책임을 예상하지 않아도 된다. 반면 수령인은 혜택을 더 잘 보장받을 수 있게 된다.

마지막으로, 프로그램의 기금은 재투자됨으로써 실제 기금의 양보다 더 많은 자극을 경제에 줄 수 있다. 이는 매년 십억 달러가 넘을 수 있다. 즉, 만약 식량 배급표, WIC, AFDC 기금이 SSI 기금처럼 은행에 최초에 저금된다면, 은행은 유통 기간 중에 기금을 재투자할 수 있다. 물론 연방/주 정부의 이자 수익은 없어지게 되지만.

단지 너무 애매하고, 너무 많은 다른 변수가 있기 때문에 어떤 비용과 편익은 고려대상에서 제외되어야 할 수도 있다. 어떤 비용과 편익을 포함하는 결정은 여전히 지금처럼 정부의 비용을 최소화하는 것보다는 더 포괄적인 전망/통찰력을 필요로 한다. 장기적인 비용과 편익은 계산하기 어렵고 애매하지만, 그럼에도 불구하고 이런 프로그램의 최종적인 성공을 이해하기 위해서는 중요하다.

의료기록카드와 다른 건강관리 카드

카드를 응용할 수 있는 또 하나의 방법으로 국가 혹은 지역의 건강관리 카드, 즉 □건강 여권(health passports)□이 제안되었다. 이는 공적 부조카드와 (사용 영역이) 겹쳐질 수 있다. 부시, 클린턴 정권은 모두 건강카드 제안을 내어 놓았고, 몇몇 주는 스스로 계획을 진행시켜가고 있다. 시민들이

[그림 ] 의학정보를 위한 스마트 카드 메모리 영역의 응용가능 형태. 그림은 스마트 카드에 포함된 건강 정보가 어떻게 접근되고 사용될 수 있는지를 보여준다. 1 영역 : 신분 정보 - 모든 건강관리 제공자가 이 레벨에 접근할 수 있다. 오직 의사, 약사, 발행 기관(issuing organization)만이 사항을 기입할 수 있다. 2 영역 : 긴급상황시 정보 - 모든 건강관리 제공자가 이 영역을 읽을 수 있다. 오직 의사만이 사항을 기입할 수 있다. 3 영역 : 예방접종 정보 - 구급차 대원을 제외한 모든 제공자가 이 영역을 읽을 수 있다. 4 영역 : 투약 정보 - 오직 의사와 약사만이 이 영역을 읽고 쓸 수 있다. 5 영역 : 의학 기록 - 오직 의사가 이 영역을 읽고 쓸 수 있다. 출처 [17]

1 영역 - 카드사용자의 신분 정보

풀네임과 성별, 생년월일, 근친자, 관리번호를 포함한다. 접근코드와 비밀번호(PIN)를 포함할 수 있다.

2 영역 - 비상시 정보

비상시에 몇 분안에 꼭 필요하다고 여겨지는 정보

3 영역 - 예방접종 기록

여행 면역예방접종을 포함한 예방접종에 관한 정보

4 영역 - 약제와 약물

처방약과 일반적으로 처방이 필요없는 약, 알레르기와 특정 약에 대한 부작용(intolerance), 이 영역은 약 이름, 양, 갱신 스케쥴, 치료의 기간과 같은 구체정보를 포함한다.

5 영역 - 병, 약 기록(medicine history)

가족의 병력, 개인사, 최근 치료, 예방 치료, 구체적인 이후 과정을 설명하는 데이터와 관련된 구체적인 것

보유한 이 건강 카드는, 집중화된 혹은 분산화된 정보 네트워크를 이용한 상호작용을 통해 쓰일 것이다.

여러 가지 응용이 가능하다. 먼저, 건강카드는 처방약과 같은 서비스에 대해 직접 지불하는데 사용될 수 있다. 이는 와이오밍의 WIC 카드와 비슷하지만, 건강관리 카드는 식품 대신 약이나 서비스에 대한 처방을 보유할 수 있고 식품점 대신 병원이나 약국에서 되살(redeemable) 수 있다.

관련된 계획, 실현, 수행 비용의 추산은 비교적 수월하고 위에서 주어진 공적부조 카드의 분석과 비슷할 수 있다. 비용은 매장 설치와 거래비용을 포함하지만 여러 다른 투자자들이 분담할 수 있다. 상환 영수증(reimbursement check), 우편 비용, 서류 작업을 없애고 실수를 줄임으로써 비용이 줄어든다.

두 번째 응용가능한 방법으로, 건강관리 카드는 많은 호환이 힘든 시스템 사이의 (연결) 처리를 향상시킴으로써 공동의 인터페이스로 기능할 수 있지만, 종이기반 혹은 다른 온라인 시스템을 완전히 제거할 수 없다. 예를 들어, 알칸소 주는 보호자가 의사의 사무실에 찾아갈 때 건강보험 적격 확인작업의 속도를 높이기 위해서 자기띠 카드를 사용한다. 수령인은 본인임을 증명하거나(recognized), 보험카드와 함께 운전면허증과 같은 신분증을 보여주어야 한다. 자기띠 카드는 종이카드를 대체하고, 서류와 지연, 실수를 없앰으로써 처리과정을 자동적으로 만든다. 또다른 예는 와이오밍, 노스 다코타, 몬타나, 아이다호, 네바다 등이 지역 건강관리 카드로 함께 개발하고 있는 이른바 □건강 여권□이다. 이 카드는 하나의 적합 카드에 Medicaid, Head Start, Indian Health Services와 같은 서비스와 여러 의료 프로그램을 결합시킬 수 있다.

두 번째 응용에서 비용계산은 비교적 수월하고 공적부조카드의 분석과 똑같은 방식을 따를 수 있다. 한 추산에 따르면, 건강관리 산업분야에서 (카드에만 국한되지 않는) 전자 거래의 광범위한 사용은, 관리와 비용지불에만 연간 40억에서 100억 달러를 절약할 수 있게 한다.[12] 거의 40%에 달하는 의사들은 이미 이런 거래를 할 수 있는 상황이다. 매장 터미널만 첨가되면 시스템은 완전히 전자적이 된다.

세 번째 응용에서, □건강 기록□ 카드는 위급한 상황에서 약을 처방할 때 실수를 체크하거나 과도한 의학 테스트의 필요성을 줄일 수 있도록 직접 접근할 수 있는 의학 정보를 포함할 수 있다. 이 카드는 오직 알레르기에 관한 정보나 환자가 현재 복용하고 있는 약품, 개인의 모든 병력을 포함할 수 있다. 텍사스의 래클랜드 공군 기지의 의학 센터를 예로 들면, 그곳에서는 부대 병사의 개인 의학 정보를 저장하기 위해 광 메모리 카드(optical card)를 사용하고 있다. 의학 기록 카드는 프랑스, 오스트레일리아, 독일, 스웨덴, 이탈리아, 영국 등에서 계획 혹은 실현되고 있다.

이런 의학기록 카드의 직접 비용은 다른 건강관리 카드에 비해 높은 성능과 비싼 스마트카드 광메모리 카드를 필요로 하는 것을 제외하고는 크게 다르지 않은 것으로 보인다. 그러나 간접 비용은 상당히 다르다.

건강기록 카드의 간접적인(Indirect) 비용

[그림 ] 이 그림은 네 개의 영역(secret zone, confidential zone, usage zone, public zone)으로 나눠진 스마트 카드 메모리의 가능한 형태를 보여준다. secret 영역은 마이크로프로세서 자체에 의해서만 사용될 수 있는 정보의 저장을 위해 사용된다. 비밀번호, 암호키, 카드주인의 디지털화된 지문, 스마트 카드 외부에서 읽을 수 없는 다른 어떤 정보도 이 영역에 저장될 수 없다.  출처 [13]

secret 영역

읽을 수 없는

비밀번호와 암호 키의 저장

confidential 영역

비밀번호를 통해서 읽을 수만 있는

카드 거래의 감사 기록(audit trail) 저장

usage 영역

비밀번호를 통해서 읽고 쓸 수 있는

사용시 활발하게 쓰이는 정보의 저장

public 영역

비밀번호 없이 읽을 수만 있는

발급자의 이름과 주소와 같은 민감하지 않는 정보의 저장

다른 카드에 비해서 건강기록 카드 응용의 간접 비용-편익 계산은 그것이 개인 정보를 포함하고 있기 때문에 더 복잡하다. 건강기록 카드는 단지 종이를 전자 기록을 대체하는 것이 아니라 건강 정보가 저장되는 방식을 바꾸는 것이다. 카드 시스템의 이용으로 얻어질 수 있는 간접비용으로 제기된 것으로는, 환자관리의 향상, 건강관리 비용의 감소, 역학(疫學) 연구를 위한 기록보존 향상, 건강관리 전문가 교육의 강화가 있다. 반면에 정보 저장에서 이러한 변화는 한쪽에서 다른쪽으로, 즉 개별 환자에게로 비용의 전가를 가져올 수 있다.

건강관리 카드에 포함된 정보(건강 정보, 의학 정보)는 개인 생활의 가장 깊은 면모를 보여주는 민감한 개인 데이터를 포함한다. 진단, 검사 정보에 덧붙여 의학 기록은 개인의 자세한 가족사, 유전적 검사결과, 약물복용 기록, 성적 취향과 습관, 성병 검사 결과를 포괄한다. 환자의 태도, 성격, 정신 상태에 대한 주관적인 서술도 때로는 기록의 일부가 될 수 있다. 의학 기록은 직접적인 건강관리 전달(delivery) 관계 외부의 사람들이 찾는 많은 건강관리 정보의 주요한 원천이다. 이러한 데이터는 건강관리 정보가 개인의 신용에 대한 접근, 교육기관에 대한 입학허가, 직장을 구하고 보험에 가입할 수 있는 가능성에 대한 결정에 영향을 줄 수 있기 때문에, 프라이버시 관점에서 중요하다. 정보의 부정확성이나 부적절한 사용은 개인이 이러한 생활의 필수요소에 접근하는데 영향을 줄 수 있다. 그것에 더하여 정확하고 포괄적인 건강관리 정보는 의사-환자 관계, 나아가 건강관리 전달(delivery)의 질에 중요하다.

그리하여, 건강기록 카드의 숨겨진 비용은 데이터의 기밀성을 보장하기 위한 목적의 기술에 대한 필요한 변형을 포함한다. 또한 이 정보에 대한 개인의 권리를 확실히 정하고 건강관리 관계 이외에서 정보의 사용을 승인하는 광범위한 정책적 혁신에 드는 비용도 숨겨져 있다.

기술에 관련해서는 카드에 저장된 정보가 안전한지를 확인하기 위해, 카드의 비싼 메모리에 저장하고 접근하는 능력을 이용하는 것이 필요할 것이다. 스마트 카드의 메모리는 여러 가지 영역으로 나누어질 수 있고, 각각이 구체적인 응용에 요구되는, 다른 보안레벨과 접근필요도를 가질 수 있다. 스마트 카드 마이크로프로세서와 관련된 운영체제는 각각의 메모리 주소가 어떤 영역에 속하고, 어떤 조건에서 각각의 영역이 접근될 수 있는지를 계속 추적하고 있다. ([그림 1]과 [그림 2]는 아래에 묘사된 카드의 가능한 설계를 보여준다.)

confidential 영역은 카드로 수행된 모든 거래, 시도된 거래를 나열하는 오디트 트레일(audit trail)을 저장하는데 쓰일 수 있다. confidential 영역은 카드 발급자에게만 알려진 비밀번호로 접근가능하고, 발급자는 시스템이 오용되었는지를 확인하기 위해 카드의 기록을 검사할 수 있다. 카드의 오디트 트레일을 변형하려는 시도를 방지하기 위해서 confidential 영역에는 읽을 수만 있도록 접근이 제한되어 있고, 이를 통해 시스템은 영역에 쓸 수 있지만 정보는 외부에서 변화될 수 없다.

) [역주] 출력 데이터의 특정 항목에 대해 출력 처리의 각 단계를 거꾸로 더듬어 입력 데이터까지 추적하는 것 또는 그 결과의 정보

usage 영역은 스마트 카드 사용에 명확히 필요하고 정기적인 갱신과 수정을 필요로 하는 정보를 저장하는 데 사용될 수 있다. 예를 들어, 카드 소유자가 호스트 컴퓨터에 마지막으로 접근한 날짜와 이용한 시간은 usage 영역에 저장된다. 데이터의 민감도에 따라서 usage 영역은 비밀번호에 의해 읽고 쓸 수 있도록 설계된다.

public 영역은 카드 제공자의 이름과 주소와 같은 민감하지 않은 정보를 보유한다. public 영역은 비밀번호 없이 읽을 수만 있다.

결정적으로 비밀스런 정보는 분리된 보호 메모리 저장소에서 보유된다(maintain). 비밀번호, 암호키, 스마트 카드 외부에서 절대 읽을 수 없는 다른 정보가 여기 위치한다. 이 영역의 데이터에 접근하려는 어떤 시도가 이루어진다면 전체 secret 영역이 파괴되도록 하는 스마트 카드를 제작하는 것도 가능하다. 카드 제공자는 판독기, 마이크로컴퓨터, 필요한 소프트웨어를 장치할 수 있다. 각각의 제공자는 환자의 스마트 카드에 접근할 수 있는 인가를 받는데, 이는 접근할 수 있는 영역을 명시한다. 제공자는 스마트 카드를 접근하기 전에 비밀번호를 입력해야 할 수도 있다.

환자가 카드를 가지고 다닐 수 있는가에 대한 우려가 제기되어 왔다. 카드를 잃어버리거나 잊고 가져오지 않거나 도둑맞으면 소용이 없다는 것이다. 이러한 이유로 카드를 사용하자는 최근의 제안은 의료 정보가 카드 자체에만 존재해야 한다고 하지 않는다. 환자의 정보를 포함하는 백업 데이터베이스를 만든다는 해결책이 제안되었으나 이는 다시 정보 프라이버시 문제를 야기시킨다. 이러한 우려는 호스트 컴퓨터의 정보 보안, 환자가 가지고 다녀야 하는 정보의 본질을 잘 알지 못하는 상황, 환자가 어떤 정보가 건강관리 제공자, 보험인, 제 3자에 의해서 접근될 수 있는지를 모르고 건강관리 관리인(administrator)에게 의지해야 하는 것을 포함한다. 덧붙여 환자는 카드에 기록된 매우 민감한 조건에 관한 정보를 원하지 않을 수도 있다는 우려도 있다. 결과적으로 스마트 카드가 포괄적인 의학기록을 포함할 것인가 아니면 부수적인 제한과 함께 축약된 형태만을 포함할 것인가에 대한 의문이 제기되고 있다.

) 현재 전자카드 시스템 실현을 위한 각각의 제안들은 매번의 보관된 청구와 실시된 의학적 처리를 계속해서 주시하기 위한 의학/보험 거래를 목적으로 한 하나 이상의 데이터베이스를 요구한다.

이러한 문제에 대해 제안된 법적인 해결책은 □타고난 비용□을 가지고 있다. 정보의 프라이버시를 보장하는 현재의 법이 나라 전체를 봤을 때 일관적이지 않고 컴퓨터화된(디지털화된) 환경의 정보에 대해 적절히 다루고 있는 것은 아니기 때문에, 제안된 해결책은 포괄적인 건강관리 정보 프라이버시법을 제정하는 것을 포함한다. 이 법은 공정한 정보행위의 오랜 원칙에 기반하는데, 이것은 1974년 프라이버시법에도 반영되어 있다. [14]

1. 비밀스런 개인정보 기록유지 시스템은 없어야 한다.

2. 개인이 어떤 개인 정보가 기록되고 그것이 어떻게 쓰이는지를 알 수 있어야 한다.

3. 한 가지 목적으로 수집된 정보가 본인의 동의 없이 다른 목적으로 쓰이거나/쓰일 수 있는 가능성이 있는 상태가 되지 않도록 개인이 막을 수 있어야 한다.

4. 개인이 자신의 정보기록을 바로잡거나 수정할 수 있어야 한다.

5. 개인신분정보 기록을 만들고, 유지하고, 사용하고, 배포하는 기관은 의도된 목적으로 데이터가 사용됨을 확실히 하고, 데이터의 오용을 막을 수 있는 합당한 예방책을 마련해야 한다.[15]

이러한 법은 컴퓨터 시스템에 적절한 접근성을 가진 인정된 집단에 의한 정보의 오용의 가능성을 언급하고, 불법적으로 기록을 수집, 폭로하는 형사/민사 청구(recourse)를 만들고, 그러한 행위에 대한 적절한 제재를 마련할 수 있다. 법률은 환자가 정보에 대한 접근, 개정, 수정, 삭제와 데이터베이스의 개설을 포함한 건강관리 정보를 수집하고 다루는 교육을 받는 것을 명시할 수 있다. 어떤 주장에 따르면, 2차 사용자가 건강관리 정보에 접근하는 프로토콜과 그들이 접근하는 정보에 대한 권리와 책임을 명시하는 것과 동시에, 정보를 드러낼 때 환자의 동의를 요구하는 것이 법령을 통해 확실해질 것이라 한다.

) 건강관리 정보 프라이버시 입법제안에 대한 자세한 토의를 위해서는 [16]을 보라.

이러한 정책에 따르는 비용은 자신의 건강 데이터에 대해서 가장 많은 책임을 지는 개별 환자뿐 아니라 다양한 집단, 건강관리 전문가, 관리인, 지원단이 함께 부담할 것이다. 컴퓨터 시스템과 소프트웨어 개발자는 새로운 법과 일치할 수 있는 보안과 응용 시스템을 만들도록 요구받을 것이다.

새로운 기술, 오래된 정책

IC '스마트□ 카드와 자기띠 카드는 연방정부와 주정부가 식량배급표와 다른 공적 부조를 지불하고, 건강관리를 처리하기 위해서 사용하면서 갈수록 발달되고 있다. 이러한 새로운 기술은, 비록 사회적 비용과 편익이 종종 분석에 포함되지 않기도 하지만, 현재의 종이기반 시스템에 비해 비용-효과적인 개선으로 계속해서 여겨지고 있다.

식량 배급표의 경우, 현재의 법은 비용-효과 계산에서 중요한 간접 비용과 편익의 포함을 제한하고 있다. 현재의 정책은 또한 제공자 사이에 공평한 해결책을 찾는데 필요한 비용과 편익의 재분배를 제한하고 있다.

건강관리 회사에서 카드와 집중화된 데이터베이스가 처리과정을 능률화하고 미래의 건강관리 비용을 줄이기 위해서 개발되고 있다. 그러나, 국가의 건강기록 카드나 중앙집중화된 의료기록 데이터베이스는 개인의 프라이버시에 대한 지각과 기대를 급격하게 변화시킬 것이다. 그런 응용에 있어서는 개인을 보호하고 일정 비용을 개인으로부터 건강관리 시스템으로 전가하기 위해 광범위한 프라이버시 법의 제정이 필요하다. 비록 그것이 어렵다고 하더라도, 참가자(player)들 간에 필수적인 모든 비용과 비용의 재분배를 설명하기 위해서 그러한 포괄적인 비용/편익 평가가 정책결정을 할 때에는 반드시 이루어져야 한다.

참고문헌(References) 생략